Требование как самостоятельный акт прокурорского реагирования


Хозяшев Сергей Павлович, магистрант
Уральский государственный юридический университет им. В.Ф. Яковлева

Аннотация. На основе анализа научных выводов различных авторов, принимая во внимание их мнение и исследования, а также Федеральный закон «О прокуратуре в Российской Федерации» и уголовно-процессуальное законодательство, в статье рассматривается три проблемных вопроса касаемо самостоятельности требования как акта прокурорского реагирования, подводятся итоги о реализации прокурором права требования. Автором рассматривается вопрос: обладают ли требования определенными признаками самостоятельности. В статье предложено три критерия самостоятельности акта прокурорского реагирования. Критерии были выделены на основе самостоятельных актов прокурорского реагирования, которые закреплены на законодательном уровне. Проанализированы различные мнения и положения касаемо требования, а также обозначены его границы. На основе исследовательской работы были выдвинуты предложения расширить перечень актов прокурорского реагирования в Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации» и произвести дополнение статьи 37 УПК РФ положениями об основаниях и порядке использования прокурором названного правового средства.

Ключевые слова: прокурор, требование, акт прокурорского реагирования.

   Одним из самых распространенных документов в прокурорском надзоре является требование, которое на сегодняшний день не является самостоятельным актом прокурорского реагирования. Актуальность темы выражается прежде всего тем, что самостоятельность требования является до сих пор спорным вопросом. Есть множество мнений, что из себя представляет требование, но единства в данном вопросе нет. Цель данной работы: выявить, является ли требование самостоятельным актом прокурорского реагирования. Главной задачей в этой статье выступает разбор выбранной темы и определение самостоятельности требования.

   В связи с наличием правонарушения и обращения в органы прокуратуры, на определенный факт нарушения должно быть реагирование ведомственной прокуратуры, где территориально совершенно данное правонарушение. Прокурор обязан обратиться в соответствующие органы или к определенному должностному лицу, уполномоченному устранять допущенные нарушения. Данное право выражается в реагировании прокурором на факт нарушения путем актов прокурорского реагирования (акт прокурорского надзора).

   На данный момент в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" закреплены четыре самостоятельных акта прокурорского реагирования. Акт прокурорского реагирования – специфический правовой акт, вносимый только прокурором в целях устранения и предупреждения нарушения по результатам проведенных проверок [1 – c. 230]. Акты прокурорского надзора в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» закреплены в главе первой: «Надзор за исполнением законов» – это представление, постановление, протест, предостережение о недопустимости нарушения закона.

   В зависимости от определённого характера, а также степени правонарушения, от статуса органа или должностного лица, принимается решение, к какому виду акта прокурорского реагирования обратится орган прокуратуры. Стоит рассмотреть понятия актов прокурорского реагирования, которые закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» для подведения к первому проблемному вопросу.

   Протест прокурора – это акт реагирования на правовой акт, который противоречит закону, с требованием о приведении его в соответствие с действующим законодательством либо же его отмене. Протест адресуется должностному лицу или органу, который издал этот акт, либо в суд или же в вышестоящий орган, должностному лицу. Протест должен быть обязательно рассмотрен не позднее чем в 10-дневный срок, с момента его поступления [2].

   Представление – это акт прокурорского реагирования об устранении выявленных нарушений прав и свобод человека и гражданина либо об устранении выявленных нарушений закона, который направлен прокурором или его заместителем, должностному лицу либо органу, который уполномочен устранить допущенные нарушения.

   Постановление прокурора – акт реагирования на нарушения законов, которые влекут уголовную и административную ответственность. Прокурор должен вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, если это нарушение закреплено в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации и носит характер административного правонарушения. Прокурор также выносит постановление, когда присутствует характер преступления, а затем направляет постановление в орган дознания или следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании лица (лиц), которые допустили нарушение уголовного законодательства.



   Предостережение в недопустимости нарушения закона - это акт прокурорского реагирования, который адресуется руководителям общественных (религиозных) объединений, должностным лицам и иным лицам, при получении прокурором сведений о недопустимости нарушения закона, о готовящихся противоправных деяниях.

   Исходя из выше изложенного, стоит отметить, что в актах прокурорского реагирования прослеживается право прокурора на требование об устранении нарушений. Как правило, требование сопровождает один из вышеперечисленных актов прокурорского реагирования, где говорится об устранении допущенного нарушения.

   Но что из себя представляет требование, какова его специфика и почему оно не наблюдается как самостоятельный акт прокурорского реагирования? Давайте разберёмся в истоках, что такое требование. Является ли оно одной из разновидностей актов прокурорского реагирования или все же является составной частью? Обратимся к самому понятию требования. В словаре Ожегова дается несколько толкований этого понятия. Одно из них – это просьба, обычно настойчивая, сделать что-либо, выраженная в письменной или устной форме [3]. Ушаков в своем толковом словаре дает определение требованию как приказу, что дает ему повелительную форму [4]. Следует подчеркнуть, что везде приводится как довод обязательность требования, то есть его выполнение. Делая вывод о сущности определения, требование можно разделить на два критерия: это обязательное исполнение и письменная или устная форма его преподнесения. Если рассматривать с точки зрения прокурорского надзора, то требование – это повелительная просьба со стороны органов прокуратуры об устранении нарушения, имеющая при невыполнении свой санкционный порядок.

   На законодательном уровне нет закреплённого понятия требования, но право требовать употребляется во многих законодательных актах, например, как в уголовно-процессуальном законодательстве, так в п.3 и п.7 ч.2 статьи 37 УПК РФ, где говорится о полномочиях прокурора. Требование употребляется как право требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства и рассматривать несогласия с требованиями прокурора и принимать по ним решения [5]. В этой статье говорится о требовании как не о критерии, а как о самостоятельном акте прокурорского реагирования, так как указывается, что требование рассматривается отдельно и на него можно получить ответ о несогласии или неправомерности требования. В указанной статье нет ссылки ни на протест, ни на представление, ни на один из закрепленных актов прокурорского реагирования. Законодатель обращается именно к требованию, из этого возникает вопрос о возможности его самостоятельности.

   Приведенные выше доводы подводят к тому, что присутствует законодательный пробел в праве, используется понятие, которое не закреплено в Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации». К требованию обращаются как не закреплённому акту и реализуют его на практике, но для того что бы правильно подойти к этой проблеме, нужно задать первый вопрос в этой теме, а именно рассмотреть критерии требования.

   Первый критерий заключается в том, что акт прокурорского реагирования должен исходить от должностного лица органов прокуратуры. Как правило, ими являются прокурор и его заместитель. Обращаясь к уголовно-процессуальному законодательству (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), требование об устранении нарушения выносится перечисленными должностными лицами. Так же стоит отметить, что в определении, которое дает А.Ю. Винокуров, есть интересное замечание. Автор отмечает вышеупомянутый критерий в перечне актов прокурорского реагирования [1 – c. 232].

   Вторым критерием является наличие письменной формы. При рассмотрении определения требования в его толковании указывалось, что оно может быть, как в устной, так и в письменной форме, так как на законодательном уровне принимается для исполнения органами или должностными лицами только письменная форма, то требование является письменным документом. Также в практике встречается устное требование прокурора, его можно обозначить как предварительное устное замечание, при неисполнении которого может быть вынесено требование. За неисполнение устного требования никаких санкций не последует, но оно предшествует появлению письменного требования об устранении нарушения. Вопрос является даже больше не теоретическим, а практическим.

   Об этом говорит В.Ф. Крюков. В своем мнении он подчеркивает, что требование может излагаться как в письменной, так и в устной форме. При реализации прокурором полномочия по непосредственному организационному участию в расследовании преступлений, присутствующий при выполнении следственного действия прокурор вправе высказать устное требование об устранении нарушений, подлежащее занесению следователем в протокол следственного действия, либо изложить его в протоколе собственноручно. Требование прокурора, подготавливаемое в случае установления нарушений по результатам расследования уголовного дела при ознакомлении с его материалами, выражается прокурором в письменной форме [6 – c. 65].

   В третьем пункте стоит отметить, что о требовании говорится в уголовно-процессуальном законодательстве, следовательно, требование является процессуальным документом, из чего вытекает вопрос, почему оно существует в рамках Уголовного процессуального кодекса, но не закреплено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Этот критерий выносит в своей статье Коломеец Е.В. Она рассуждает, что при наличии всех критериев требование как акт прокурорского реагирования в уголовно процессуальном законодательстве является самостоятельным [7 – c. 68].

   Критерии акта прокурорского реагирования выводят нас к главному вопросу о самостоятельности требования как акта прокурорского реагирования, ведь если другие акты, включенные в законодательство, являются самостоятельными, то требование тоже может быть самостоятельным.

   О самостоятельности требования как акта прокурорского реагирования, говорится Федеральном законе от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", где в ч. 2 статьи 9.1 сказано, что требование об изменении нормативного правового акта вносится прокурором при антикоррупционной экспертизе. И тут стоит обратить внимание, что требование выступает без опосредствования других актов прокурорского реагирования. В Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации» в ч. 2 статьи 4 указано, что требования об изменении нормативного правого акта являются обязательным к исполнению. В данной отрасли законодательства требование полноправно выступает как самостоятельный акт прокурорского надзора.

   Если обратиться к приказу Генеральной прокуратуры РФ от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», то в п. 18 указано, что прокурор вправе требовать от органов дознания представления ходатайств о продлении срока, но в приказе не упоминается, что при внесении требования в данном запросе требуется вынесения постановления [8].

   А.В. Гриненко в своей статье «Полномочия прокурора должны быть конкретизированы» считает, что прокурор вправе давать дознавателю обязательные указания для исполнения в письменной форме, и говорит нам о том, что требование – это лишь характер указания, а не самостоятельный документ. Но выше приведенные доводы указывают обратное [9 – c. 23].

   В своей статье И.И. Коломоец преподносит нам требование как самостоятельный вид акта, который применяют при поступлении информации о незаконных правовых актах и других нарушений [10 – c. 238].

   В своем научном исследовании О.В. Воронин причисляет требование к актам прокурорского реагирования, и говорит нам о том, что, не смотря на пробелы законодательства, требование как акт прокурорского реагирования самостоятельно выносится и в практике не возникает из-за этих проблем [11 – c. 7]. Мнение разные, но, исходя из всех предложенных фактов, стоит подчеркнуть, что требование по его свойству применения является самостоятельным актом прокурорского реагирования, но не закрепленным в федеральном законодательстве.

   Из этого вытекает третий вопрос: о возможности закрепления требования в законе, ведь оно несет в себе различный характер: есть требования об устранении незаконного правого акта, есть требования о проведение служебной проверки, требование к органам дознания об устранении нарушения и другие. Некоторые требования сопровождаются протестом или другим актом прокурорского надзора, а другие могут выноситься самостоятельно органами прокуратуры. Возникает следующий вопрос: «Как закрепить требование как один из актов прокурорского реагирования или как несколько актов?» Ведь различные требования несут в себе свою определенную специфику.

   Если обратиться к истории законодательства, то до изменений 2010 года автор А. В. Гриненко в своем пособии отмечает, что в уголовно-процессуальном законодательстве обозначалось только требование [12 –c. 332].  Это говорит нам о том, что требование было до расширения полномочий прокурора по статье 37 УПК РФ, а мотивированное постановление прокурора внесли уже с реализацией статьи 148 и 214 УПК РФ и изменением 37 УПК РФ.

   На данный момент, осуществляя надзор за органами предварительного следствия, у прокурора остались мнимые полномочия, так как в соответствии с ч. 3 ст. 38 УПК РФ следователь может и не согласиться с позицией прокурора [13 – c. 90]. Это значит, что требование выступает в законодательстве не только не самостоятельным актом прокурорского реагирования, но и не обязательным к исполнению, так как у следователя есть право представить своему руководителю возражения в письменном виде. Об этом рассуждают в своей статье Я. А. Климова и М. А. Шматов. Конечно, это не значит, что требование прокурора вовсе не исполняются, но это также свидетельствует о том, что эффективность требования снижается.

   При вынесении возражения руководитель следствия сообщает об этом прокурору, при несогласии с возражением, этот процесс будет двигаться дальше по вертикали [14 – c. 14]. Последней инстанцией может быть Председатель Следственного комитета Российской Федерации или руководитель следственного органа федерального органа исполнительной власти, а также в разрешении конфликта и даче оценки требования об устранении указанных нарушений может вступать Генеральный прокурор Российской Федерации. Этот путь не только подтверждает неэффективность, он полностью тормозит процесс реализации требования об устранении нарушений. Эта процедура в случае несогласия с требованием прокурора противоречива, она способствует замедлению времени расследования, а также увеличению сроков.

   В законодательстве должны быть сдерживающие факторы, чтобы сохранять равновесие и баланс разных направлений власти, но этот баланс не должен ухудшать положение граждан и лиц, чьи права должны защищать правоохранительные органы Российской Федерации. Научный деятель П. А. Пригорща, считает, что под требованием следует понимать акт прокурорского реагирования, содержащий распоряжение прокурора об устранении правонарушений либо отмене (изменении) правового акта, вносимый уполномоченным должностным лицом органов прокуратуры субъекту, уполномоченному устранить выявленные нарушения закона [15 - c.24]. А вот другую идею высказывает А. А. Терехин, относящий требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных органами предварительного расследования в ходе досудебного производства по уголовному делу, к специальным актам реагирования [16 – c. 135]. Я согласен с А.А. Терехиным, что в УПК РФ следует закрепить на законодательном уровне полномочия прокурора при внесении требования не только на указания устранение нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования, но и установить новое требование в законе о привлечении к дисциплинарной ответственности следователя или дознавателя за серьезные, грубые или рецидивные нарушения в ходе расследования.

   Прокурор выступает гарантом соблюдения прав человека и гражданина в Российской Федерации, и поэтому у него должны быть все «рычаги» борьбы с нарушением федерального законодательства. Целью внесения требования является устранение нарушения закона в кратчайшие сроки, и хотя многие авторы опровергают, что нужно закрепить право прокурора на вынесение дисциплинарной ответственности должностным лицам органов предварительного расследования, это требование может не только увеличить эффективность работы, но и сократить внесение требования об устранении нарушений, так как дознаватели и следователи буду тщательней проверять свою деятельность [17 – c. 26].

   Анализируя все приведенные доводы и мнения авторов относительно различных требований, стоит отметить, что требование можно закрепить относительно его задачи, так как это будет наиболее правильным и поможет избежать ошибок при толковании понимания смысла требования, и укрепит позиции требования в законодательстве. Но прежде всего нужно закрепить понятие требование в Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации» и сделать отсылочную норму в другие отрасли законодательства, где требование имеет место быть, например, в уголовно-процессуальном законе. Так как было отмечено ранее, требование регулярное встречается в УПК РФ, но при трактовке его контекста по факту определение отсутствует, и прокурор исполняет то, что написано в законе, но не закреплено в законодательстве Российской Федерации.

   Требование следует сделать полностью самостоятельным актом прокурорского реагирования, так как оно может существовать и без других актов прокурорского реагирования. Требование следует сделать обязательным для исполнения должностным лицам, которым оно направленно, а также сократить процедуру возражения следователя согласно статье 38 УПК РФ.

   Подводим итоги моей работы. В данной статье были выделены три критерия акта прокурорского реагирования:

   - выполнение определенным должностным лицом органов прокуратуры;
   - наличие письменной формы;
   - акт прокурорского реагирования является процессуальным документом. Всем выделенным критериям соответствует требование – это следует из анализа закрепленных в Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации» актов прокурорского реагирования.

   Вторым проблемным вопросом, поднятым в моей работе, выступал вопрос о том, является ли требование самостоятельным актом прокурорского реагирования. Из анализа мнений различных авторов и законодательства Российской Федерации, я пришел к выводу, что требование является самостоятельным актом прокурорского реагирования.

   И третьим проблемным вопросом стало возможность закрепления требования на законодательном уровне. В этой проблеме я посчитал необходимостью сокращения процедуры возражения следователя на требования прокурора об устранении нарушения. Мной было подведено, что требование необходимо закрепить в законодательстве и ужесточить процедуры исполнения требования об устранении нарушения.

   Таким образом, требование – это важный элемент прокурорского надзора, и для улучшения работы правоохранительных органов и надзора за ними необходимо оставить споры о самостоятельности требования и признать его в законодательстве, внеся изменения в главу первую Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации» и дополнив статью 37 УПК РФ положениями об основаниях и порядке использования прокурором названного правового средства.

Список литературы

   1. Винокуров А. Ю.  Прокурорский надзор: учебник для среднего профессионального образования / под ред. А. Ю. Винокурова.5-е изд.: Юрайт, 2022. С. 380.
   2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202" О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.
   3. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка: около 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / под ред. Л. И. Скворцова. - 26-е изд., испр. и доп. - М.: Оникс [и др.], 2009. - 1359 c.
   4. Ушаков Д. Н. Большой толковый словарь современного русского языка: 180000 слов и словосочетаний / Д. Н. Ушаков. М.: Альта-Принт [и др.], 2008. С.1239.
   5."Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 01.07.2021) // СЗ РФ.2001. N 52 (часть I). Ст. 4921.6. Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17.07.2009 N 172-ФЗ (последняя редакция)
   6. Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. - 2007. - № 10. -  С. 61–70.
   7. Коломеец Е.В. Требование об устранении нарушений закона как самостоятельный акт прокурорского реагирования в уголовном досудебном производстве // Вестник Омской Юридической Академии. - 2017. -  №2(14). -  С.66-71.
   8. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 января 2017 г. № 33 “Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания” // Законность. 2017. № 5.
   9. Гриненко А. В. Полномочия прокурора должны быть конкретизированы // Законность. - 2011. -  № 2. - С. 23–24.
   10. Коломоец И.И. Совершенствование организации прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного следствия // Пробелы в российском законодательстве. - 2018. - №5. - С. 237-239.
   11. Воронин О.В. О современном понимании понятий «Правовые средтсва прокурорского надзора» и «Формы реализации правовых средств прокурорского надзора» //Вестник Томского государственного университета: Право. - 2021. - №39. - С.5-14.
   12. Гриненко А. В. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий: учеб. пособие. М.: Проспект, 2017. - С.332 -1006.
   13. Климова Я. А., Шматов М. А. Требование об устранении нарушений законодательства – эффективный инструмент прокурорского надзора в досудебном производстве // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2018. - № 4(47). - С.86-93.
   14. Винокуров А. Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. № 4. С 13–16.
   15. Пригорща П. А. Требование прокурора как средство обеспечения исполнения закона: теоретические и практические аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С.24-166.
   16. Терехин А. А. Акты прокурорского реагирования в российском уголовном судопроизводстве: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2013. - 257 с.
   17. Баскалова А.М. Правовое регулирование системы актов прокурорского реагирования на нарушения закона органами предварительного следствия и дознания // Право и политика. - 2019. - № 10. - С.24-31.


Гость, оставите комментарий?
Имя:*
E-Mail:


Конференция конкурсы публикация статей и монографии, онлайн-курсы

Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее