Протест как акт прокурорского реагирования на незаконные правовые акты


Каметова Полина Александровна, магистрант
Уральский государственный юридический университет им. В.Ф.Яковлева

Аннотация. Действующее в Российской Федерации законодательство определяет прокуратуру как централизованную федеральную единую систему органов и организаций. Основными направлениями надзорного органа считаются: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, уголовное преследование и иные. Для каждого из них характерны определенные меры реагирования. Так, например, в рамках осуществления прокурором надзора за соблюдением законодательства активно используется протест. Его цель заключается в том, чтобы добиться устранения нарушений на досудебной стадии. Несмотря на универсальность и эффективность данной меры, практика принесения протеста свидетельствует о том, что возникает ряд проблем и вопросов при его подготовке, принесении и исполнении.

Ключевые слова: протест, прокурор, акт прокурорского реагирования, надзор, прокурорское реагирование.

   При анализе особенностей надзорной и ненадзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации исследователи зачастую используют такую категорию как «акты прокурорского реагирования». В действующем законодательстве отсутствует не только дефиниция данного понятия, но и форма его воплощения; термин носит сугубо научный характер. Мнения ученых относительно толкования понятия расходятся. Н.Н. Чувелева под ними понимает ответную меру на выявленные нарушения. С мнением автора стоит не согласиться, поскольку не всегда акт прокурорского реагирования связан с нарушением закона. Подтверждением тому является предостережение о недопустимости нарушения закона. Е.Р. Ергашев, М.Н. Мирошниченко предлагают следующее определение: «Акты прокурорского реагирования – специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий»[1]. О.Н. Коршунова считает: «Это документы, в которых отражается осуществляемая прокурором деятельность и ее результаты, выводы, предписания, которые могут быть представлены как в императивной, так и в диспозитивной формах»[2]. Определение, предложенное ученой, в сравнении с определением Е.Р. Ергашева и М.Н. Мирошниченко, более узкое. В целом соглашаясь со всеми предложенными мнениями авторов, думается, что, прежде чем предложить толкование термина «акты прокурорского реагирования», необходимо выделить его основные характеристики:

   1. Представляет собой результат деятельности уполномоченного сотрудника прокуратуры при осуществлении им полномочий;
   2. Должен быть основан на действующем в государстве законодательстве;
   3. Облачен в форму правоприменительного акта с определенной структурой, содержащей вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную части. Содержит данные о месте, дате составления; субъекте, в отношении которого составляется; сути нарушения закона (возможного нарушения закона); сведения о действиях, которые необходимо предпринять для устранения нарушений;
   4. Носит индивидуальный характер — акт обращен к определенному должностному лицу, органу или организации в связи с конкретными нарушениями закона (возможными нарушениями);
   5. Преследует цель восстановить законность, посредством устранения выявленных нарушений или причин и условий, способствующих в дальнейшем совершению нарушения;
   6. Как юридический факт создает, прекращает или изменяет определенные правоотношения;
   7. Носит опосредованный характер, нарушения устраняют не прокуроры, а лица, их допустившие;
   8. Имеет срочный характер;
   9. Содержит требование об обязательности рассмотрения;
   10. Перечень актов реагирования исчерпывающий.

   Актом прокурорского реагирования признается правовое средство реагирования на нарушение закона (возможное нарушение), выявленное прокурором в процессе осуществления деятельности, со стороны органов власти, их должностных лиц, организаций вне зависимости от их организационно-правовой формы, выраженное в форме документа и преследующее цель восстановление законности. Реагирование должно отвечать требованиям императивности, оперативности, своевременности, обоснованности, справедливости и конкретности. Выбирая тот или иной акт реагирования, прокурор исходит из следующих обстоятельств: фактические обстоятельства дела; причины, вызвавшие нарушение закона (возможное нарушение закона); характер нарушения (возможного нарушения); степень вины правонарушителей; последствия нарушения (возможного нарушения).



   Объектом исследования в рамках настоящей статьи является такой надзорный акт прокурорского реагирования, как протест. Протест, несмотря на то, что является исторически первым актом реагирования (появление относится к периоду правления Петра I), не теряет своей актуальности и на сегодняшний день. В качестве примера подтверждения следует привести статистические данные основных показателей работы органов прокуратуры республики Коми с января по февраль 2022 года, опубликованные на официальном сайте прокуратуры республики Коми https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_11. Так, за два истекших месяца 2022 года количество принесенных протестов, превышает количество иных актов реагирования: шестьсот шестьдесят шесть протестов (аналогичный период прошлого года (далее – АППГ) – шестьсот семнадцать), пятьсот пятьдесят три иска (заявления), направленных в суд (АППГ – пятьсот семьдесят шесть), пятьсот представлений (АППГ – триста восемьдесят три), семнадцать предостережений о недопустимости нарушения закона (АППГ – шестнадцать). Практика принесения протестов на территории Новосибирской области отличается. Данные результатов деятельности прокуратуры Новосибирской области с января по февраль 2022 года, опубликованные на официальном сайте https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_54, следующие: тысяча четыреста семьдесят пять протестов (АППГ – тысяча семьдесят пять), четыреста тридцать пять исков (заявлений), направленных в суд (АППГ – четыреста двадцать девять), три тысячи двести двадцать пять представлений (АППГ – две тысячи девятьсот восемьдесят пять), триста семьдесят четыре предостережения о недопустимости нарушения закона (АППГ – триста семьдесят пять). Количество протестов в анализируемом периоде в сравнении с АППГ выросло на тридцать семь и два процента.

   В статье 23 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) содержатся общие условия для принесения протеста. Ряд ученых и практикующих юристов отмечают о необходимости дополнения указанной нормы официальной дефиницией понятия «протест прокурора», предлагая свои варианты. Т.А. Рабко определяет: «Протест – юридический акт, в форме которого прокурор дает указания по поводу отдельных случаев нарушения законности, выразившихся в виде издания незаконного акта управления, и добивается устранения нарушений»[3]. Ф.Ф. Галиев считает, что: «Протест – это мера реагирования на противоправный акт государственного органа, органа местного самоуправления, органов контроля, управления коммерческой или некоммерческой организацией или соответствующих должностных лиц, содержащий мотивированное требование о его отмене или приведении в соответствие с законом»[4]. П.М. Любчикова понимает под протестом: «Регламентированное законом официальное возражение от имени государства, обращенное к определенным субъектам, по поводу принятия ими незаконных правовых актов, направленное на их отмену или изменение»[5]. Обобщая приведенные дефиниции понятия «протест», необходимо отметить, что мнения ученых, раскрывающие ту или иную характеристику данного акта прокурорского реагирования, в целом схожи. Согласиться с утверждением о необходимости дополнения статьи 23 Закона о прокуратуре нормой, содержащей определение термина «протест» не представляется возможным, поскольку на уровне подзаконного нормативного правового акта, а именно в пункте 22 Приложения № 1 приказа Генпрокуратуры России от 29 декабря 2011 года № 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации» уже содержится данная дефиниция: «Протест – акт прокурорского реагирования на противоречащий закону правовой акт государственного органа или должностного лица, содержащий мотивированное требование об отмене незаконного правового акта или приведении его в соответствие с законом»[6]. Протест обладает как общими характеристиками, свойственными для всех актов прокурорского реагирования, так и индивидуальными. На последних следует остановиться подробнее, поскольку ряд из них связан с проблемами практической реализации.

   1. Приносится на действующий правовой акт, полностью или частично противоречащий закону. Несмотря на то, что законодатель определил границы предмета опротестования, в научной литературе до сих пор идут дискуссии. С.В. Отческая полагает: «Предметом опротестования могут быть не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица. Прокурорам приходится нередко использовать право принесения протеста в случаях обращения к нему граждан с жалобами на устное распоряжение руководителя предприятия, учреждения или организации о задержке выдачи заработной платы или об отказе в выдаче трудовой книжки работнику, подавшему заявление об увольнении. На основе поступившей жалобы, прокурор приносит протест на предмет отмены этих устных распоряжений должностного лица»[7]. Поддерживает указанную точку зрения О.В. Воронин: «В исключительных, грубых случаях нарушения закона допустимо принесение протеста и на отдельные противоправные действия должностных лиц»[8]. Противоположной позиции придерживается С.В. Филипенко. Ученый отмечает: «Протест может быть принесен лишь на правовой акт, принятый должностным лицом либо коллегиальным органом. Ранее в прокурорской практике встречались случаи, когда протесты приносились на различные договоры между гражданами и организациями, содержащие положения, противоречащие закону. Такой подход в корне неправилен, поскольку указанные документы не являются правовыми актами, а представляют собой добровольные соглашения между субъектами гражданско-правовых отношений»[9]. С мнением автора следует согласиться. Позиции, предложенные С.В. Отческой и О.В. Ворониным, не только противоречат буквальному толкованию части 1 статьи 23 Закона о прокуратуре, но и не соответствуют положениям общей теории права в части того, что одной из характеристик правового акта является письменная форма.

   Правовой акт, на который приносится протест, может быть представлен, например, в форме законов, приказов, постановлений, распоряжений, т.е. он может быть как нормативный, так и правоприменительный. Формулировку законодателя «противоречащий закону» следует трактовать в широком смысле, а именно несоответствие Конституции Российской Федерации, международным договорам, законам и подзаконным нормативным правовым актам, в том числе региональным, и т.д.

   2. Правом принесения протеста обладает прокурор и его заместитель. Помощники прокурора по результатам проведения надзорных мероприятий и выявления положений правового акта, не соответствующего действующему законодательству, готовят проекты протестов.

   3. Протест приносится должностному лицу или в орган, издавшим правовой акт, противоречащий закону. В случаях, если имеются основания полагать, что указанные лица, отклонят протест, или когда на издание незаконного акта следует обратить особое внимание ввиду его общественной опасности, прокурор вправе направить акт реагирования в вышестоящий орган или должностному лицу.

   4. Общий срок рассмотрения протеста составляет 10 дней со дня поступления адресату. Исключениями являются: 1. принесение протеста на решение законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. В указанных случаях срок рассмотрения акта прокурорского реагирования увеличивается до ближайшего заседания коллегиального органа; 2. наличие исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушения закона. Общий срок сокращается до того количества дней, которое прокурор посчитает достаточным для устранения нарушений. Предоставление данного права прокурору обосновано, поскольку появляется возможность уменьшить вред от незаконного акта. Законодатель, используя оценочную категорию «исключительные обстоятельства, требующие немедленного устранения нарушения закона», предоставил ученым еще один повод для дискуссий.
Ф.Ф. Галиев, С.Н. Бабаев отмечают, что правило применяется, когда исполнение акта связано с угрозой наступления или наступлением опасных последствий, например, нанесение вреда здоровью, причинение материального ущерба, дезорганизация деятельности государственных органов. Соглашаясь с указанной позицией, С.В. Филипенко указывает также на необходимость закрепления термина в Законе о прокуратуре. Поддержать мнение ученого сложно, поскольку, как уже указано выше, исследуемая категория является оценочной. Думается, что, используя её, законодатель умышленно не стал ограничивать возможные случаи исключительных обстоятельств, ввиду их изменчивости и разнообразия.

   Необходимо отдельно остановиться на сроках принесения протеста и сроках принятия по нему решения. Первые не вызывают вопросов, поскольку принесение протеста является результатом надзорной деятельности прокуратуры, которой, в свою очередь, свойственна оперативность и незамедлительность реагирования. Сроки принятия решения по протесту законодательно не урегулированы. На практике зачастую анализируемые сроки не совпадают. Адресат может умышленно или непреднамеренно, отчитавшись в десятидневный срок, не предпринять конкретных действий по устранению указанного в протесте нарушения. Думается, что в целях устранения подобных ситуаций необходимо внести изменения в статью 23 Закона о прокуратуре, предусмотрев норму о сроках принятия решения по протесту и обязанности в эти сроки сообщить о результатах в прокуратуру.

   5. К содержанию, как к официальному документу надзорного органа, предъявляется ряд требований. Так помимо сведений, которые должны быть в него включены, как и любой иной акт прокурорского реагирования, он должен содержать: 1. наименование и реквизиты правового акта, на который приносится протест; 2. цитирование части (абзаца, пункта, части, статьи) или полностью акта, противоречащих закону; 3. наименование и реквизиты закона, которому противоречит опротестовываемый акт, в том числе с указанием конкретной нормы; 4. аргументированное обоснование необоснованности и незаконности правового акта; 5. сроки рассмотрения протеста; 6. обязанность лица, которому приносится протест, сообщить письменно о результатах рассмотрения; 7. указание на обязанность уведомить о дате рассмотрения.

   В.А. Кузьмин и Е.В. Китрова в качестве еще одного обязательного элемента протеста называют: «предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести)»[10]. Аналогичной позиции придерживается Ю.А. Зюбанов: «Протест содержит требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий действующему закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с законодательством или его отмене»[11]. Признавая обоснованность и значимость внесения в протест конкретных предложений по устранению нарушений, на данный момент такие требования будут считаться незаконными. На это указывал Верховный суд Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2011 года № 59-АД11-1: «Законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта. Данному лицу необходимо рассмотреть поступивший протест в десятидневный срок и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме»[12]. Действуя в соответствии с требованиями закона, прокурор обязан указать в протесте лишь на обязанность рассмотреть его и привести правовой акт в соответствие с законодательством. Подобная формулировка критикуется С.В. Филипенко: «Формулировку «привести опротестованные акты в соответствие с федеральным законодательством» без изложения возможных действий, полагаем неправильной. Такое неконкретное предложение ведет к тому, что правонарушитель под различными предлогами может затягивать устранение нарушений закона. Если прокурор излагает свое предложение конкретно, то он может проконтролировать, насколько правильно оценили его предложение; насколько полны их действия»[9]. С мнением автора следует согласиться, решение проблемы видится во внесении изменений в статью 23 Закона о прокуратуре путем закрепления права прокурора включать в протест конкретные предложения о способах устранения нарушений.

   Форма протеста официально не утверждена, нормативно не закреплены требования к его содержанию. Выделенные в рамках настоящей статьи условия, подлежащие указанию в протесте, обобщены на основании теории и практики его использования. Ученые рассуждают о необходимости закрепления на уровне подзаконного нормативного акта формы протеста. Думается, что необходимость в этом отсутствует, поскольку данный акт прокурорского реагирования, являясь официальным документом надзорного органа, обладает творческой составляющей. Основные же обстоятельства, подлежащие обязательному отражению в документе, неявно, но содержатся в тесте Закона о прокуратуре.

   6. Принесение протеста преследует определенные цели. С учетом указанного выше, может сложиться впечатление, что данные цели сводятся исключительно к отмене или изменению положений опротестовываемого правового акта, однако, конечной целью протеста, является защита прав человека, общества и государства, а также обеспечение верховенства закона.

   7. Один из немногих актов прокурорского реагирования (исключения составляют также протест на приговор, решение, постановление или определение суда и требование об изменении нормативного правового акта), который может быть отозван. Думается, что законодатель, предоставив такую возможность, допускал вероятность изменения обстоятельств, из которых исходил прокурор, например, принятие нового правового акта или установление ранее неизвестных факторов, требующих отступления от избранной позиции. Правом отозвать протест обладает только лицо его принесшее. Думается, что в целях исключения фактов необоснованного направления протестов, указанным правом необходимо наделить вышестоящих прокуроров. Отозвать акт возможно только до его рассмотрения.

   8. Действие правового акта, противоречащего закону, не приостанавливается в случае принесения протеста. Данная характеристика с момента проведения судебно-правовой реформы является предметом активных дискуссий ученых. О.В. Воронин не согласен с данной позицией законодателя, обосновывая это тем, что полномочие прокурора на приостановление позволило бы как исключить негативные последствия действия акта, так и побудить поднадзорного субъекта незамедлительно устранять нарушения. Противоположной позиции придерживаются В. В. Бойцова, Ф.Ф. Галиев, С.В. Филипенко. Так последний отмечает: «Присоединяюсь к мнению ученых, отрицающих необходимость наделения прокурора данным правом, поскольку считаю, что, с одной стороны, реализация этого права повлечет за собой вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, а с другой – предложение не учитывает всех возможных (прежде всего экономических) последствий приостановления действия правовых актов»[9].

   Нередки на практике случаи злоупотребления со стороны поднадзорных прокуратуре субъектов. Должностные лица уклоняются от выполнения требований протеста путем их игнорирования или отклонения, в том числе оспаривания в судебном порядке. Это неизбежно ведет к тому, что срок действия незаконного правового акта увеличивается, и, как следствие, под угрозу нарушений ставятся интересы граждан, общества и государства. В качестве примера следует привести апелляционное определение Свердловского областного суда от 29 октября 2020 года по делу № 33а-13691/2020. Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области обращалось в Кировский районный суд города Екатеринбурга с целью признать незаконным протест прокуратуры Свердловской области на приказ об утверждении положительного заключения экспертной комиссии государственной экспертизы по проекту освоения лесов на лесном участке, предоставленном в аренду ООО «Вторичные драгоценные металлы». Решением суда первой инстанции требования Министерства удовлетворены, протест признан незаконным. Не согласившись с решением, прокуратурой Свердловской области подана апелляционная жалоба. Свердловский областной суд решение Кировского районного суда города Екатеринбурга отменил и принял новое решение, которым в удовлетворении административного иска Министерства к прокуратуре Свердловской области о признании незаконным протеста отказано. Решение Свердловского областного суда поддержано Седьмым кассационным судом общей юрисдикции.

   Несмотря на указанные выше факты, поддержать позицию ученых о наделении прокуратуры правом приостановления действия опротестовываемого правового акта не представляется возможным. Одним из аргументов этому может стать право прокурора сократить общий срок рассмотрения протеста (анализ данного права приведен выше).

   Обобщая указанные выше характеристики, следует отметить, что протест только тогда достигнет целей принесения, когда будет законным, оперативным и убедительным. Статья 23 Закона о прокуратуре, регулирующая порядок принесения протеста, в целом остается неизмененной с 1992 года. За двадцать лет с момента принятия закона экономические, социальные и политические отношения коренным образом изменились. Исследование, проведенное в рамках настоящей статьи, свидетельствует о том, что существующие проблемы при реализации прокурором обязанности по принесению протеста связаны с несовершенством действующего законодательства. В целях их устранения предлагается внести следующие изменения в Закон о прокуратуре:

   1. закрепление нормы о сроках принятия решения по протесту и обязанности в эти сроки сообщить о результатах прокурору;
   2. наделение вышестоящего прокурора правом отзыва протеста;
   3. дополнение нормой, предоставляющей прокурору право включать в протест конкретные предложения о способах устранения нарушений.

Список литературы

   1. Ергашев Е.Р., Мирошниченко М.Н. К вопросу о средствах прокурорского реагирования в сфере экологического законодательства [Электронный ресурс] // Экологическое право. – 2007. № 5. – Режим доступа к ст.: Консультант Плюс. Версия Проф;
   2. Коршунова О.Н., Лавров В.В., Никитин Е.Л., Головко И.И., Кулик Н.В., Исламова Э.Р., Плугарь Д.М., Дытченко Г.В., Коряченцова С.И., Кустов М.Н., Васильева А.В., Левченко О.А., Мельникова М.Б., Рубцова О.Н., Стеля В.А., Талья Е.А. Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики [Электронный ресурс] // РУСАЙНС. 2019. – Режим доступа к ст.: Консультант Плюс. Версия Проф;
   3. Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика [Электронный ресурс] // Журнал российского права. –февраль 2002. № 2. – Режим доступа к ст.: https://cyberleninka.ru;
   4. Галиев Ф.Ф. Протест прокурора как акт правоприменительный [Электронный ресурс] // Правовое государство: теория и практика. –2012. № 3 (29). – Режим доступа к ст.: https://elibrary.ru;
   5. Любчикова П.М. Особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства. Надзорные правовые средства [Электронный ресурс] // Пробелы в российском законодательстве. – 2011. № 3. – Режим доступа к ст.: https://cyberleninka.ru;
   6. О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокуратуры России от 29 декабря 2011 года 450 (ред. от 27 мая 2021 года) // Законность. – 2011. – № 12; Законность. – 2021. – № 7;
   7. Отческая Т.И. Прокурорский надзор как средство обеспечения законности в сфере государственного управления (по законодательству Российской Федерации и Республики Казахстан): автореферат дис. канд. юрид. наук. [Электронный ресурс] // Томск: Национальный исследовательский Томский государственный университет, 1999. – 26 ст. – Режим доступа к ст.: https://dissercat.com;
   8. Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебно-методический комплекс. – Томск: Издательство Томского государственного университета, 2021. – 266 с.;
   9. Филипенко С.В. Проблемы подготовки и реализации протеста прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов [Электронный ресурс] // Российский юридический журнал. – 2014. № 3 (96). – Режим доступа к ст.: https://elibrary.ru;
   10. Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) от 2007 года [Электронный ресурс] // Режим доступа к ст.: Консультант Плюс. Версия Проф;
   11. Зюбанов Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] // М.: Проспект, 2018. 400 с. – Режим доступа к ст.: Консультант Плюс. Версия Проф;
   12. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года № 59-АД11-1 Электронный ресурс // Консультант Плюс. Версия Проф.


Гость, оставите комментарий?
Имя:*
E-Mail:


Конференция конкурсы публикация статей и монографии, онлайн-курсы

Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее