Предмет ведения и полномочия местного самоуправления в России и в Европе: сравнительный анализ


Аннотация. Предметом рассмотрения настоящей статьи является устройство местного самоуправления в современной России, а также в странах Запада: автор исследует полномочия и структуру местного самоуправления в Англии, США, Франции и Германии, сравнивая с особенностями отечественной системы.

Ключевые слова: местное самоуправление, государственная власть, муниципалитет, разграничение компетенций, предмет ведения, полномочия местного самоуправления, организация управления.

   Говоря о местном самоуправлении, необходимо отметить, что возникновение данного института приходится на довольно древний период, когда только начала зарождаться община. Затем последовала античность, сменившаяся средневековьем, а в конце 18-го столетия – в начале 19-го МСУ начинают активно изучать, применяя результаты исследований в политических реформах [1].

   Так что же представляет собой местное самоуправление? Данный вид управления осуществляется органами, которые избираются и представляют интересы жителей определенной территории.

   Сравнивая отечественное и зарубежное становление МСУ, отметим, что Россия в области формирования МСУ прошла достаточно непростой путь, видоизменяясь в различные исторические периоды. Кардинальное изменение произошло в 1993 году, когда Конституция РФ закрепила независимость МСУ и его разделение от государственной власти. Новым шагом в развитии МСУ стало принятие в 2003 г. специального закона № 131-ФЗ [2].

   Особенностью современной модели МСУ, действующей в Европе, является ее построение на принципах Европейской хартии от 1985 г. Документ содержит общее определение МСУ, называя его «правом и способностью местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел…» [3].

   Особенностью зарубежной структуры органов МСУ является ее состав: в нее входит представительный орган: собрание, совет и др. Данный орган избирает население определенной территории: его основная задача – принятие решений по значимым местным вопросам; кроме того, систему образует исполнительный орган, которым может быть, например, мэр, комитет и пр. Функцией данного органа является исполнение решений депутатов, которые заседают в названных выше: совете, собрании и т.п.

   Обращает на себя внимание современная система МСУ за рубежом: она наиболее самостоятельная, а также выборная [4]. Этому в немалой степени способствует сильная опора на муниципальную собственность, а также право решать налоговые вопросы, принятия правовых актов, управления местной полицией и др. Стоит отметить также и многообразий опыт применения различных моделей МСУ, отличающихся порядком формирования органов МСУ, предметами ведения, а также особенностями взаимодействия с государственной властью. Основываясь на зарубежном опыте, можно выработать рекомендации, которые поспособствуют высокой эффективности МСУ в России.

   Рассмотрим наиболее распространенные системы МСУ за рубежом.

   Так, в США, Великобритании, Австралии, действует англосаксонская система МСУ. Множество научных источников именует данную систему традиционно самой первой из муниципальных. Выделим ее основные признаки:

   - прямое предписание тех действий, которые вправе совершать органы МСУ. Если имеет место нарушение данного правила, то такие действия суд признает превышением полномочий, отменяя изданные акты;
   - отсутствует прямое подчинение государству;
   - компетенция МСУ включает управление социальными службами, полицией, строительством жилья, решение дорожных вопросов, транспорта и пр. [5]

   В отличие от вышеназванной системы, континентальная система МСУ адаптирована под жестко централизованную власть: органы МСУ контролируются государством. Традиционно такая система действует во Франции, из-за чего ее именуют еще французской. МСУ здесь действует в чистом виде только в коммунах, тогда как более крупные единицы – округа и кантоны, содержат незначительные элементы МСУ – в департаментах. У каждой коммуны имеется собственный представительный орган – мэр и совет. Муниципалитеты образуются из постоянных депутатов совета и мэра, который одновременно является и госслужащим. Совет вместе с комиссаром республики контролирует деятельность мэра. В обязанности комиссара также входит контроль за решениями коммуны – он проверяет их на законность. Если они неправомерны, то комиссар вправе обратиться в суд за их отменой, тогда как муниципальный совет уже неподконтролен [6].

   Но вышеперечисленные классические модели МСУ – не единственные в зарубежных государствах. Существуют также иные модели: например, смешанные, или вовсе отдельные модели МСУ. Ярким примером является Германия. Так, Основной закон данной страны содержит положение о гарантии МСУ, закрепляя в ст. 28 самостоятельность общин: им разрешается решать все проблемы законными способами под свою ответственность[7]. Общины могут объединяться, и такие объединения также функционируют в рамках закона, обладая правом на МСУ.

   Субъекты права в Германии – земли, которые осуществляют на своих территориях МСУ, регулируемое конституциями, отдельными НПА и положениями. Если изучить данные нормативные акты, то станет заметна концепция сквозного управления, заключающаяся в построении единой вертикали управления. В германской системе предметами ведения МСУ относятся дорожные местные вопросы, обустройства территории, социальная помощь, строительство школ и т.д. Таким образом, Германия – государство со смешанной моделью МСУ. К ряду государств с такой моделью относятся некоторые постсоциалистические страны (Китай, Куба), а также Австрия. Смешанная модель содержит в себе элементы вышеперечисленных систем [8].

   Если сравнивать вышеупомянутые модели МСУ, то мы увидим, что для демократических стран различия между ними номинальные. Та форма, в которой они существуют в развитых государствах сегодня, является результатом реформирования МСУ, в результате которого различные между собой систем сблизились. Основной чертой всех муниципальных систем, существующих в условиях демократии, является поддержание разнообразия форм МСУ.
Обращает на себя внимание тот факт, что ни одна из развитых стран Европы не имеет продуманной и логически выстроенной системы разграничения компетенций. Это обусловлено тем, что такие сферы формировались на протяжении многих столетий, претерпевали изменения в законодательном плане, учитывая политическую конъюнктуру.

   Если говорить о сфере распределения компетенций, то в ее законодательной основе лежит система прецедентов, а также решений третьей власти, либо правовой обычай. Законам отведена закрепляющая роль Создаваемые законы закрепляют и немного видоизменяют сформированное равновесие в данной системе.
Но, пожалуй, исключение из вышеперечисленных правил – это Франция. В стране в 80-х годах прошлого века проводилась реформа, коснувшаяся не только децентрализации власти, но и решался вопрос о компетенциях между МСУ и государственными органами. Целью реформы было создание единой логичной системы, которая была бы близка к реальности.

   Однако другие государства, в попытках создания подобной системы, потерпели провал. За последние годы в Евросоюзе властями довольно навязчиво осуществляется пропаганда субсидиарности: согласно такому принципу, осуществление каждой важной общественной функции должно происходить на минимально возможном уровне территориальной организации. Таким образом, давно существующая классическая модель полностью переворачивается: если ранее государство было правомочно наделять органы МСУ определенными полномочиями (что сейчас мы и наблюдаем в РФ), то сейчас предлагается органам МСУ самим передавать государству такие вопросы, которые они не могут решить, разрешая лишь то, что им под силу на их уровне. Но на данном этапе такой принцип остается лишь в теории, не применяясь на практике [1].

   Представляется, что системы МСУ, действующие в Германии и в России на сегодняшний день, во многих моментах схожи. Так, в обоих государствах предпринимаются попытки построения МСУ, базируясь на универсальных принципах, закрепленных в Европейской хартии [3]. Основными особенностями можно назвать такие, как:

    - характер МСУ. Если российское МСУ можно охарактеризовать как вид публичной власти, то германское МСУ следует рассматривать как один из видов государственной власти, т.е. публичное управление.
    - отнесение МСУ к ветвям власти. Если российские органы МСУ не относятся к системе органов государственной власти, то, соответственно, МСУ не принадлежит ни к одной из ее ветвей, не вписываясь в трехзвенную структуру. Это – самостоятельная публичная власть, выстроенная на своих принципах. Что касается германской системы, то здесь коммунальное самоуправление является частью систем публичного управления, а нормы муниципального права входят в систему административного.
    - закрепление организационной модели МСУ. Российская модель предоставляет населению право самостоятельного выбора структуры органов МСУ, тогда как в Германии ее закрепляют законы; коммунам предоставлено лишь право определять внутренние административные структуры, а также иные вопросы, которые предписывают законы земель.

   Подводя итоги, отметим существующее на сегодня разнообразие моделей МСУ, которыми определяются его полномочия и предметы ведения. Обратим внимание на то, что разницей в моделях России и Германии определяются существующие подходы к разграничению компетенций Федерации и ее субъектов. Германия отнесла обеспечение гарантии МСУ, а также некоторые другие вопросы к компетенции земель, что нельзя сказать о нашей стране: согласно законодательству РФ, принципы организации МСУ составляют совместное ведение РФ и субъектов.

   Однако многие государства используют достаточно сложные механизмы для управления территориями: они сочетают в себе местные администрации и выборные органы МСУ. Если такой механизм понимать неверно, то это приводит к неизбежности столкновения с привычными, далеко не всегда верными, отечественными стереотипами о МСУ. На наш взгляд, было бы верным перенимать опыт зарубежных стран в сфере МСУ, для совершенствования российской модели, причем следует учитывать как положительные, так и отрицательные моменты. Так, нельзя обойти проблемы, касающиеся предметов ведения МСУ, которые сегодня по-прежнему остаются открытыми в России, требуя детального анализа и изучения.

   Список литературы
   1. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран [Текст]: учебник для студ. вузов; Ин-т государства и права РАН, Академический правовой ун-т. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2006. - 669 с.
   2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.08.2020).
   3. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466.
   4. Ершов, В. А. Государственное и муниципальное управление /В.А. Ершов. - ГроссМедиа, РОСБУХ - Москва, 2014. - 256 c.
   5. Емельянов, Н.А. Местное самоуправление: международный опыт / Н.А. Емельянов. - М., 2012. – 230 с.
   6. Пашков, О.В. О формах контроля муниципального управления и местного самоуправления в зарубежных странах / О.В. Пашков // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. - №9. – с.19-24.
   7. Государственное право Германии. Под ред. Топорник. - М., 2011.
   8. Чиркин, В.И. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт / В.И. Чиркин // Журнал российского права. - 2012. - № 8. - С. 98- 110.


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31