Роль местного самоуправления в системе публичной власти


Аннотация. В статье исследуется вопрос о значении местного самоуправления для государства и гражданского общества в целом, а также о его роли в публичной власти. Автор проводит анализ мнений различных ученых, высказанных в юридической литературе, рассматривает сходство местной власти с государственной, а также подчеркивает важность самостоятельного местного самоуправления для демократического общества.

Ключевые слова: государство, местное самоуправление, публичная власть, гражданское общество, территория муниципального образования.

   Говоря о публичной власти в целом, а также о роли местного самоуправления в ней, отметим, что власть не проявляется в обществе одномерно, ведь управление социумом практически невозможно только при открытом проявлении власти. В современном демократическом мире власть осуществляется зачастую латентно: деятельность граждан – членов общества строго очерчена определенными границами, выход за которые чреват негативными юридическими последствиями (а здесь уже наблюдается открытое ее осуществление).

   Представляется, что формирование социальной власти довольно длительный период в истории происходило как власти корпоративной, т.е., она распространялась вне зависимости от территориального расположения племени (рода)[1]. Намного позднее появляется привязка власти к территории, так как люди стали все чаще хотеть жить в определенном месте. Однако это не означало полное исчезновения корпоративной власти: в современной России такая власть сохраняется на Кавказе, где сложились исторически родоплеменные отношения, в немалой степени влияющие на осуществление государственной власти. Коренное различие двух вышеперечисленных видов власти заключается в отсутствии у социума четких количественных границ и социальных связей, в основе которых лежит кровное родство. Из этого проистекает основное качество публичной власти – т.е. ее воздействие на совокупность обществ, которые располагаются на определенной территории, вследствие чего, формируется единое общество[2].

   Если мы обратимся к научной литературе, то можем встретить понятие публичной власти, объединяющей власть государственную и местное самоуправление. Причем, как мы видим, направленность двух названных властей – одинакова: распространение своего влияния на конкретную территорию, однако различными будут их цели.

   Задачи на уровне государства – более значимы, масштабны, чем местные, они направлены на обеспечение блага всего народа: безопасности и порядка. Однако демократическое государство не может существовать без местного самоуправления, которое является его обязательным элементом[3]. В нашей стране указанный институт закреплен на конституционном уровне: в статье 3 Основного закона[4] он назван в качестве одной из основ конституционного строя.  Кроме того, МСУ закреплено и на международном уровне: Россией в 1998 году ратифицирован один из важнейших документов в данной сфере – Европейская хартия местного самоуправления[5].

   Деятельность МСУ более приближена к реалиям жизни народа, так как определенные территории сталкиваются с различными проблемами, требующими особого подхода: не всегда их удается решить в рамках государственной власти. Те нормы, которые регламентируют положение МСУ в системе публичной власти в РФ, весьма лаконичны, однако в них четко выражен объем властных полномочий. Исходя из ч. 1 ст. 130 Конституции[4], МСУ предполагает самостоятельность граждан в решении местных вопросов, а также связанных с муниципальной собственностью.

   Но обращает на себя внимание то обстоятельство, что ч. 1 ст. 132 Конституции содержит исключение вышеназванной формы осуществления МСУ. Данная норма содержит указание на самостоятельное осуществление органами МСУ  управления муниципальной собственностью, решением вопросов местного бюджета, охраны порядка и иных вопросов.

   Более неясной делает ситуацию часть 2 вышеуказанной статьи, в которой органы МСУ наделяются некоторыми полномочиями государственной власти. В свою очередь, государство осуществляет контроль за исполнением данных полномочий со стороны МСУ. Что же получается? В соответствии с изложенными выше нормами Конституции, МСУ становятся аналогичны государственному аппарату, но только на местном уровне, смешиваясь с ним. Но отметим все же, что основным признаком публичной власти в МСУ является принятие и исполнение им решений в интересах граждан, создание различных благ для всех членов социума, установление определенных ограничений, за нарушение которых следуют санкции.

   В научной литературе вопрос о том, какое место занимает МСУ в системе публичной власти, исследовался многими учеными. Целесообразно здесь остановиться на определении понятия МСУ. За многие десятилетия выработано немало таких определений, заметно различающихся между собой. Наиболее рациональным, по нашему мнению, является подход, предлагаемый О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым: авторы говорят о необходимости использовать сочетание разных подходов к определению МСУ, рассматривая его как основу конституционного строя, право населения на самостоятельность и одну из форм народовластия[6].

   Законодательное определение МСУ содержит в себе несколько элементов:

    - форма народовластия, ограниченная законодательно;
    - самостоятельность в местных вопросах;
    - учет местных традиций, обычаев и интересов населения.

   Названные выше составляющие МСУ полностью согласованы с положениями, которые содержит вышеупомянутая Европейская хартия, которая также называет МСУ правом и способностью соответствующих органов на решение части публичных дел. Народ осуществляет МСУ как непосредственно, так и опосредованно, через соответствующие органы, которым отдается преимущество в осуществлении МСУ.

   Самостоятельность МСУ означает, что оно осуществляется на одном из уровней публичной власти, который не находится в подчинении государства. Считаем, что основой для установления положения местной власти в системе властеотношений является Конституция. Так, в ст. 3 названного документа закреплена единая система народной власти в РФ[4].

   Сегодня довольно распространено понятие «муниципальная власть», однако на уровне закона оно на регламентировано, как это обстоит с понятием «государственная власть». Но все-таки, представляется необходимым закрепить первое из названных понятий в законе, поскольку МСУ осуществляет функции публичной власти. Это позволит однозначно определить место МСУ в государственной системе РФ.
Таким образом, эффективность местной власти обусловлена тем, насколько она обособлена от государственной власти в организационном плане: так она может в полной мере соответствовать потребностям населения, у муниципалитетов будет возможность самостоятельного определения административных структур.

   Рассмотрев муниципальную власть с научной и законодательной позиций, мы заметили, что в современном государстве данный вид власти имеет следующие аспекты: сходство с государственной властью МСУ проявляется в том, что оно является формой организации жизнеобеспечения, но только в пределах муниципалитета; кроме того, МСУ является достаточно самостоятельной системой, так как в управлении применяется метод децентрализации, благодаря которому повышается эффективность реализации интересов населения.

   Среди ученых на двойственность муниципальной власти обратил особое внимание А.А. Ярошенко. В своих работах автор утверждал, что одна сторона такой власти – это ее осуществление в пределах общей политики государства, вследствие чего, она находится под государственным контролем,  тогда как другая ее сторона представлена обособленной от жестких императивов того же государства, формой организации общества[7]. Цель такой организации – в улучшении устройства жизни граждан, решении местных вопросов.

   Важно отметить и специфику МСУ в плане сочетания им в себе признаков публичной власти и общественной организации. Это способствует наилучшему согласованию общественных и государственных интересов. Сама сущность МСУ такова, что решение многих вопросов местной властью невозможно без участия граждан, некоторых общественных институтов. В том, что МСУ является частью гражданского общества, наглядно убеждает присутствие в нем некоторых элементов самоорганизации.  Вызывает интерес позиция В.С. Мокрого, считавшего что МСУ  проявляет себя в различных аспектах: в качестве института публичной власти, и как уровень управления, и как институт гражданского общества[8]. Такие разнообразные аспекты проявления зависят от решаемых вопросов.

   Таким образом, рассмотрев роль и место МСУ  в системе организации власти, мы пришли к нижеследующим выводам.

   1) Приближенность к государственной власти за счет схожести полномочий, только местная власть осуществляет их на определенной территории.
   2) Такая власть больше близка к гражданам, поскольку занимается решением насущных вопросов, более важных с позиции обеспечения жизнедеятельности. Однако все же стоит говорить о МСУ как о специфическом продолжении власти государства, так как она более близка именно ему, а не гражданскому обществу.
   3) Необходимость в совместном принятии решений государством и МСУ, так как в местных вопросах государство должно прислушиваться к муниципалитетам. Однако на сегодня реальность такова, что запросы населения той или иной местности нередко игнорируются властью. Деятельность МСУ часто определяют государственные органы императивным способом, превышая пределы вмешательства со стороны государства. Ввиду этого, нарушается принцип самостоятельности местной власти.
   4) Важно понимать, что МСУ будет развиваться, проявляя свою сущность, только при условии реально работающего механизма, с помощью которого его органы будут осуществлять свои полномочия в пределах конкретной территории. Но то, насколько полноценно будет функционировать МСУ, зависит не только от исправной работы его органов, но и от того, насколько ресурсная финансовая и материальная база.

   Государство должно интересоваться развитием и укреплением МСУ, ведь его вопросы полностью взаимосвязаны с государственными интересами. Безусловно, относительной категорией является влияние государства на местную власть. Конституция устанавливает принципы (и международное право – тоже), в соответствии с которыми, государство не вправе путем императивного воздействия вмешиваться в деятельность МСУ и руководить его органами. Однако воздействие все же должно быть, в иных формах: например, путем стимулирования и координации – такие способы будут правомерными.

   Список литературы
   1. Бадягина А.В. Понятие и признаки субъектов территориального общественного самоуправления в муниципальных правовых актах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1.
   2. Астафичев П.А. Муниципальное право России. Учебное пособие. – М.: Инфра-М, РИОР, 2016. – 368с.
   3. Актуальные проблемы муниципального права: учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под науч. ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова; под общ. ред. В.В. Комаровой, Л.Т. Чихладзе. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. – 319с.
   4. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
   5. Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985).
   6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – Москва: «Юриспрцденция», 2006.
   7. Малько, А. В. Муниципальное право России : учебник и практикум для прикладного бакалавриата / А. В. Малько, С. В. Корсакова. — 4-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт ; ИД Юрайт, 2016. — 414 с.
   8. Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации / В.Л. Лютцер // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 10. С.42-49.


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31