Институты муниципального права


Аннотация. Предметов рассмотрения настоящей статьи выступают институты, входящие в публично-властную муниципальную систему России. Автор подробно останавливается на особенностях законодательного регулирования статуса главы муниципального образования и местного представительного органа. В заключение формулируется вывод о специфичности правового статуса рассмотренных субъектов, их отличии от статуса учреждений, организаций и единоличного органа управления.

Ключевые слова: местное самоуправление, институты муниципального права, публичная власть, управление, глава муниципального образования, представительный местный орган.

   Выступая основой конституционного строя в России, местное самоуправление наряду с этим определяет систему публичной власти. Если сравнить МСУ с государственной властью, то оно в большей степени способно решать местные вопросы, так как боле приближено к населению.

   Несмотря на то, что основы и принципы МСУ в России стали развиваться недавно, за данный период уже накопился определенный практический опыт в рассматриваемой сфере [1]. Любая сфера права, отношений между субъектами, подразделяется на институты. В настоящей статье речь пойдет о существующих на сегодня институтах муниципального права, как формах правовой организации МСУ.

   Так что же представляет собой вышеназванный институт? Это – группа норм, взаимосвязанных между собой, регулирующих отношения в сфере публичной власти. Говоря об институтах рассматриваемой отрасли, отметим, что таковыми являются группы правовых норм, которые обособлены и регулируют те отношения, возникновению которых способствует деятельность населения, органов МСУ.

   Являясь, главным образом, территориальным, МСУ обусловило существование в нем институтов. Любое управление, как в государстве, так и на местах, невозможно осуществлять без воздействия на поведение индивидов: подчиняя своей воле, властный субъект достигает конкретных результатов. Если же мы говорим об управлении в публично-властной форме, здесь имеются властные начала, которые  - не только лишь средство управления, а его обязательное условие. По мнению В.Г. Афанасьева, управление представляет собой не обычную сознательную деятельность, а такую, которая направлена на принятие решений, их проведение в жизнь, организацию, регулированием, подведение итогов и пр.[2].

   Изложенное приводит к выводу, что на объекты управления необходимо систематическое воздействие со стороны субъектов муниципальной власти, с целью достижения нужного результата, цели. Если же властные начала отсутствуют, то управление территорией становится невозможным. Данный факт очевиден, если мы более детально исследуем вопросы, являющиеся «местными», выявив их взаимосвязь с общегосударственными проблемами.

   Учитывая сказанное выше, среди публично-властных институтов МСУ можно выделить две группы. Первую составляют те, властное содержание которых сформировано в силу включенности некоторых вопросов в область государственных интересов, например, институт местных налогов, бюджета и др. Вторая группа представлена совокупностью норм, регулирующих местные функции, вне интересов государства. Примерами таких институтов являются глава муниципалитета и местный представительный орган. Рассмотрим ниже более подробно сущность названных институтов[3].

   Первый из названных институтов является совокупностью норм, которые регулируют статус высшего должностного лица муниципалитета, стоящего во главе МСУ на его территории, избираемого населением, либо через представительный орган МСУ из его состава. Порядок избрания устанавливается нормами ФЗ, а также законами субъекта.

   Определим вкратце содержание данного института: глава МО избираем, уполномочен принимать нормы, вынося постановления, несет ответственность перед населением, также и за структуры, находящиеся у него в подчинении. В его обязанности входит также формирование подчиненного аппарата, назначение должностных лиц, прием на работу иных лиц. Устав МО закрепляет собственную компетенцию для главы муниципалитета. Он также вправе быть членом представительного органа.

   Представляется, что необходимо принять ряд НПА, где бы регламентировался статус главы МО на федеральном уровне. Некоторыми экспертами выдвигается мнение о возможности рассматривать главу МО как муниципальный орган. Объясняется такая позиция тем, что органы власти подразделяются на коллегиальные и единоличные. Вместе с тем, если смотреть на данную проблему шире, то можно выявить некоторые несоответствия. Так, признаки главы муниципалитета расходятся с теми, которыми наделен муниципальный орган. Поясним, почему возникает такая ситуация.

   Первое, что обращает на себя внимание: по статусу глава МО является все-таки должностным лицом, а не учреждением (организацией), которое наделено иными признаками: состоит из нескольких сотрудников и др. Более того, признание главы единоличным органом приведет к неопределенности в статусе аппарата муниципального органа: в понятие главы МО он не входит, но и муниципальным органом его признавать нельзя.

   Второй момент: правовое положение главы МО не содержит в себе признаков, которыми можно охарактеризовать учреждение, включающее в себя совокупность подразделений, которые взаимосвязаны между собой и зависят друг от друга[4]. Предположим, что главу МО признали единоличным органом, тогда следует отметить, что все функции он должен будет исполнять самостоятельно, без помощи заместителей и иных лиц. Но это противоречит действующей компетенции главы МО: он координирует деятельность подчиненных ему структур.

   Третье, на что следует обратить внимание, это отсутствие в статусе главы МО признаков, которыми можно охарактеризовать имущественный комплекс, числящийся на балансе муниципального учреждения.

   Четвертое обстоятельство также подчеркивает невозможность включения в указанный выше статус признаков муниципально-властного учреждения. А такое учреждение должно обязательно иметь учредительные документы, в которых будет закреплена кадровая и организационная составляющая, их стабильность, на которую не повлияет смена руководства. Здесь принцип довольно простой: у каждого муниципального учреждения обязательно присутствуют организационные документы, без которых не было бы возможным установить гарантии его правового статуса. А с главой МО в такой стабильности необходимости нет: он вправе свободно изменять название, компетенцию, а также структуру подконтрольного ему аппарата. Это свидетельствует о значительно большем объеме прав по отношению к подчиненному аппарату, чем у руководителя учреждения. Таким образом, статус главы МО кардинально отличается от статуса учреждения, т.е. не подпадает под признаки муниципального органа. Получается, в случае признания главы МО муниципальным органом, в его правовой статус должны попадать статусы всех структурных составляющих местной администрации, что исключено на законодательном уровне, так как закрепление данного правового статуса отсутствует в нормативных актах РФ.

   Ориентируясь на вышеизложенные позиции, можно считать главу МО высшим должностным лицом муниципалитета, которое избирается прямо или косвенно.

   Рассмотрим теперь еще один упомянутый нами выше, институт – местный представительный орган. Данный орган – относительно самостоятельная совокупность норм права, которые регламентируют статус выборного органа МСУ. Указанный орган наделен правомочием представления интересов граждан, а также принятием от имени населения норм, которые будут действовать в пределах муниципалитета. Данным институтом регламентировано положение учреждения муниципальной власти, которое – выборно, включает в свой состав депутатов и является представителем интересов населения. Такое учреждение выполняет функции представительства, нормотворчества и контроля в системе МСУ. Здесь следует обратить внимание, что в компетенцию данного органа входит не просто управление, а реализация муниципальной власти, что можно считать его спецификой. Реализация власти, согласно ст. 3 Конституции[5], подразумевает осуществление муниципально-властных полномочий. Это дает основания считать указанный институт относительно самостоятельной совокупностью норм, которыми регулируется статус субъекта, выступающего от имени населения. Такой орган решает местные вопросы, а его власть осуществляется в пределах компетенции.

   Рассмотрим особо значимые признаки статуса названного выше органа. Так, организационно-правовой формой данного органа считается учреждение, поскольку он представляет тот или иной коллектив, где интересы людей объединены родом занятий и общими целями. Не менее важным признаком является наличие обособленного имущества (представительный орган пользуется им на праве оперативного управления), однако не исключаются и права собственности в некоторых случаях. И, наконец, обращает на себя внимание такой признак, как наличие организационно-правовых документов, обладающих своей спецификой[6]. Отличительной особенностью представительного местного органа можно назвать порядок его функционирования: если все другие юридические лица действуют на основании устава, то основой для деятельности данного органа является совокупность правовых документов: например, устав МО, а также собственный регламент органа. Отметим, что порядок учреждения такого регламента довольно специфичен: его содержание полностью посвящено деятельности представительного органа.

   Что же понимается под регламентом? Теория права называет регламентом свод определенных правил, которые могут быть как постоянного, так и временного значения. Данными правилами регулируется вся внутренняя организация, а также форма, в которой тот или иной орган проводит свою деятельность [7].Обращает на себя внимание одна важная деталь: регламент в силу своей сущности, не является НПА, поскольку в нем отсутствуют общие правила поведения, имеющие силу закона. То есть, чтобы быть НПА, регламент должен содержать нормы, действие которых будет непрерывным во времени, распространяясь на неопределенный круг лиц и число случаев [7].
Учитывая вышеназванные признаки, мы можем прийти к следующему: местный представительный орган – не свободный субъект, а наоборот, представляет собой целенаправленно сформированную властную структуру, цель которой – решение местных вопросов, а пределы функционирования жестко ограничены.

   В заключение отметим, что институты муниципального права – особая категория, имеющая непосредственное отношение к реализации власти. Во многом правовой статус рассмотренных нами институтов – специфичен и противоречив, из-за чего могут возникать некоторые сложности в отнесении определенного органа или лица к организации (учреждению). Полагаем, что для решения данной проблемы необходимы законодательные изменения, которые бы позволили не только на муниципальном, но и на федеральном уровне закрепить индивидуально статус главы МО и представительного местного органа.

   Список литературы
   1. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. В.А. Виноградова. - М.: Юрайт, 2016. - 408 с.
   2. Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Теоретические и практические проблемы реформирования территориальных основ местного самоуправления на современном этапе в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. - № 12. - С. 47 - 51.
   3. Александров А.А., Тарбеева И.С. Гражданское участие в местном самоуправлении // Управленческое консультирование. - 2016. - № 12. - С. 63 - 71.
   4. Ускова Т.В., Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ // Проблемы развития территории. - 2016. - № 5. - С. 159 - 175.
   5. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
   6. Ляшенко К.В., Неводова И.А. Современная финансово-экономическая основа местного самоуправления в России // Аллея науки. - 2017. - № 10. - С. 163 - 166.
   7. Чаннов С.Е. Муниципальное право. - М.: Юрайт, 2016. - 328 с.


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31