Историко-теоретические основы местного самоуправления


Аннотация. В статье автором исследуются исторические основы местного самоуправления, сравниваются как зарубежные, так и отечественные теории. Приводятся различные точки зрения ученых по вопросу разделения властей на местном уровне, о важности отделения местной власти от государственной, ее самостоятельности.

Ключевые слова: местное самоуправление, разделение властей, муниципалитеты, независимость от государства, местная власть.

   Если рассматривать историю возникновения такого важного современного института общества, как местное самоуправление, то следует отметить, что данный институт – достаточно древний. Еще в древнем Риме существовали города, именуемые «муниципалитеты», которые пользовались правами самоуправления.

   Сама отрасль муниципального права развивалась с появлением МСУ, которое представляло собой одну из децентрализованных форм управления. Развивались различные концепции МСУ, появлялось и совершенствовалось законодательство в данной сфере.

   Наиболее яркие изменения претерпели муниципалитеты в 19-м веке во многих государствах Европы, а также в США и Японии, но зачатки общин и городского самоуправления появились намного раньше, во времена полисов, общин и средневековых сословий. Это позволяет говорить о том, что фундамент для реформ МСУ был заложен еще в средневековье. Но с началом Великой французской революции в странах Европы возникают новые формы организации власти в государстве, а местное самоуправление преобразовывается по-новому: он овсе больше свободно от чрезмерного контроля со стороны центра.

   В научной литературе вопросы изучения МСУ впервые были затронуты А. Токвилем, французским историком и государственным деятелем. Один из его наиболее известных трудов – «Демократия в Америке», в котором автор придает огромное значение роли общественных институтов в установлении независимости, утверждая, что народ, благодаря им, получает свободу и учится ею пользоваться[1].

   Немалую роль в теоретических разработках в области МСУ сыграла германская юридическая школа. Немецкими учеными была выдвинута теория свободной общины на основе права Франции и Бельгии. Согласно указанной теории, право общины на самостоятельное решение своих вопросов – естественно и неотчуждаемо. Это обусловлено тем, что община представляет собой догосударственную форму самоуправления, ввиду чего, государство обязано уважать право общин на его осуществление. Опираясь на основные постулаты естественного права, общинная теория несет в себе следующие начала МСУ:

   а) выборность органов;
   б) разграничение компетенций: собственные дела общины, и те, которые ей поручает государство;
   в) органы МСУ являются общинными, а не государственными;
   г) невмешательство государства в дела общин, но одновременно и государственный контроль, чтобы община не вышла за пределы совей компетенции.

   Но вышеуказанная теория существовала недолго, сменившись общественно-хозяйственной теорией. Аналогично с предыдущей теорией, в ней государство было противопоставлено общине, больше внимание уделялось свободе последней, ее праву на МСУ. Но принципиальное различие заключалось в том, что наиболее значимым аспектом был не естественный характер право общины, а хозяйственная природа деятельности органов МСУ. Согласно такой теории, самоуправление являлось ничем иным, как управление делами местного хозяйства[2]. Но данный подход встретил критику среди ученых: в ней территориальные единицы никак не были разграничены от иных субъектов: благотворительных организаций, частных компаний и т.д. Однако разница здесь довольно видимая: принадлежность субъекта (гражданина) к определенной территории связана с его местом проживания, тогда как выйти из какого-либо объединения лицо может по своей воле.

   Критика вышеуказанной теории способствовала развитию новой – государственной теории самоуправления, основателями которой являлись Л. Штейн и Р. Гнейст[3]. Ученые полагали, что МСУ является одной из форм местного государственного управления, так как государство предоставляет местной власти все ее полномочия. Но отличительной особенностью МСУ от управления централизованного являются его субъекты: при местном самоуправлении управленцами являются лица из числа населения, которое заинтересовано напрямую в решении местных вопросов, а государственную власть осуществляют специально назначаемые (избираемые) лица.

   Говоря о российском опыте становления МСУ, отметим, что больше всего сторонников, как у общественной, так и у государственной теории было в 19-м веке, в период проведения земской и городской реформ. Основные идеи концепции первой из названных теорий в российском праве принадлежат В.Н. Лешкову и А.И. Васильчикову. Так, В.Н. Лешковым были взяты за основу идеи самобытности отечественной общины, так как община в Росси имела неотъемлемые права[4]. Исследователь рьяно отстаивал идею независимости местной власти от государства. Что касается позиции А.И. Васильчикова, то он противопоставил МСУ государственному порядку, считая последний слишком бюрократическим. Автор придерживался мнения о чуждости МСУ политике, так как у него другая, особая цель и сфера деятельности.

   Немалый вклад в формирование государственной теории МСУ внесли известные дореволюционные ученые-юристы – Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский.

   МСУ определялось Н.И. Лазаревским как система государственного управления, которое является децентрализованным. Причем действенность децентрализации в такой модели подкреплена наличием  юридических гарантий, задача которых – охрана самостоятельности МСУ, а также обеспечение его взаимосвязи с населением определенной местности[5].

   Но как же выглядит МСУ в трактовке современных зарубежных исследователей? Во многих источниках МСУ предстает перед нами в качестве децентрализованной формы управления со стороны государства, только на местах. Причем децентрализованность – довольно относительна. По мнению ученых из Финляндии, МСУ тесно связано с государственной организацией, однако также они полагают, что единого мнения о понимании положения МСУ в государстве правовой теорией так и не выработано. По мнению одних, самоуправление коммун возможно только на основании законодательного разрешения со стороны государства, что лишает коммуны суверенитета на своей же территории. Как считают другие, коммуна должна иметь равные права с государством, а их существование – независимым друг от друга. Очевидно, что традиции, сложившиеся в сфере МСУ, гораздо древнее, чем традиции государства, ввиду чего можно судить о нецелесообразности и нелогичности суждения о том, что государство дает право муниципалитетам на управление «сверху».

   Но вышеперечисленные теории – далеко не полный перечень существующих в современном мире. Заслуживает внимания, на наш взгляд, теория дуализма МСУ. Ее суть в том, что деятельность муниципалитетов носит двойственный характер: с одной стороны, полная самостоятельность в решении местных вопросов, а с другой – исполнение некоторых функций государства.

   Еще одной из наиболее интересных теорий является теория социального обслуживания, идея которой заключается в том, что перед муниципалитетами ставится задача обслуживать население, проживающее на его территории: жителям предоставляются различного рода социальные услуги. Цель деятельности муниципальных властей, согласно данной теории – в обеспечении и поддержании благосостояния коммуны.

   Если мы возьмем современные идейные основы МСУ, то следует обратить внимание на Конституцию РФ, поскольку в ней закреплены все основы и правовой статус органов местной власти, а также их деятельности. Конституция закрепляет МСУ как одну из форм власти народа, где подчеркивается самостоятельность такой власти, ее независимость от государства, право на решение собственных задач в интересах местного населения. Конституция не относит МСУ к системе органов государства.

   Важнейшим направлением развития системы МСУ стали дискуссии в вопросе разделения властей на местном уровне. Отметим, что данная проблема приобрела свою актуальность более столетия назад. Ключевым моментом стало выступление на обсуждении проекта Городового положения в 1869 году А.Е. Тимашева, который раскритиковал норму о том, сто городской глава совмещает полномочия, являясь одновременно председателем думы и управы[6]. Общественный деятель усмотрел в этом грубейшее нарушение принципа разделения властей, как основной идеи МСУ. Но тогда вышеуказанная позиция не встретила откликов среди членов Госсовета.
С вступлением в силу Федерального Закона от 6 октября 2003 г. [7] конституционно-правовой принцип разделения властей на муниципальном уровне был восстановлен и исключена любая возможность его нарушения. Исключение законодателем было сделано лишь для поселений с численностью населения менее 1000 человек.

   Ряд положения Закона определяют ограничение самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией РФ, в частности в сфере организации осуществления полномочий представительного органа. Так, согласно ч. 5 ст. 40: «Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат»[8].

   Данное ограничение было вызвано спецификой работы представительного органа, в частности, осуществление правотворческой деятельности во время заседаний (сессий), фактором экономии средств муниципальных бюджетов и близости к народу, в условиях осуществления депутатских полномочий без отрыва от основной трудовой деятельности и коллектива.

   Однако необходимо отметить, что реализация на практике указанной статьи закона фактически привела к устранению из предвыборной кампании феномена «независимого», народного кандидата, выдвинутого реальной инициативной группой избирателей[9]. В результате этого вся борьба за депутатские мандаты в представительном органе муниципального образования стала происходить, в основном, между представителями бизнеса и кандидатами от политических партий. В условиях очевидного превосходства правящей партии, обеспеченного, в том числе и инструментами «административного ресурса» формируются факторы развития авторитарных тенденций местной власти.

   Сторонники указанной нормы федерального закона обращают внимание на российский исторический опыт. Действительно, в дореволюционной России, в соответствии с городской реформой императора Александра II, гласные городской думы и члены управы работали безвозмездно, поскольку их труд рассматривался как почетная обязанность, возложенная обществом, с их добровольного согласия. С согласия городской думы допускалось назначение жалования, из средств местного бюджета, городскому голове и его помощнику. Однако отсутствие законодательно установленной системы оплаты труда гласных городских дум и членов городских управ в 1870-1892 гг., являлось одним из факторов, определивших проблему абсентеизма избирателей, рост должностных злоупотреблений и коррупции.

   В заключение отметим, что учет исторического опыта реформ в области местного самоуправления крайне важен, поскольку способствует совершенствованию действующего законодательства, нормы которого направлены на повышение эффективности взаимодействия муниципальной власти с институтами гражданского общества, обеспечения более полной реализации конституционных прав и гарантий избирателей в вопросах местного самоуправления.
            
   Список литературы
   1. Еникеева Д. Р. К вопросу о концепциях (теориях) местного самоуправления // Юридическая наука. – 2011. – № 3. – С. 24–27.
   2. Кононенко Е. В. К вопросу о местном самоуправлении: исторические этапы становления // Историческая и социально-образовательная мысль. – 2010. – № 2. – С. 34-37.
   3. Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. - СПб.: Тип. Б. М. Вольфа, 1907. - 870 с.
   4. Гессен М. В. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского государственного права. - СПб., 1912. - С. 63-74.
   5. Головачев А. А. Десять лет реформ 1861-1871. - СПб.: Типогр. Ф. С. Сущинского, 1872. - С. 243.
   6. Локшина К. Н. Традиции изучения основных концепций местного самоуправления в зарубежных странах // Вестник Московского государственного гуманитарного университета им. М. А. Шолохова. История и политология. – 2012. – № 1. – С. 83–90.
   7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 23.05.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
   8. Кускашев Д.В. Проблемы реформирования местного самоуправления в России: ретроспективный анализ.- Евразийский юридический журнал. № 4 (131) 2019.-119 с.
   9. Дементьев А. Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 4. – С. 18–24.


Banner
Гость, оставите комментарий?
Имя:*
E-Mail:


Banner

Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Август 2020    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31 
Информация от партнеров
Banner