Система источников муниципального права в РФ


Аннотация. Статья посвящена исследованию российской правовой системы источников муниципального права. Автор приводит различные типы классификаций указанных источников, называя и более подробно останавливаясь на основных нормативных правовых актах. Акцентируется внимание на наиболее острых проблемах в кодификации нормативно-правовых актах муниципального права, формируется собственная позиция автора по вопросу решения существующих пробелов.

Ключевые слова: муниципальное право, нормативно-правовые акты, источники права, местное самоуправление, муниципальные правоотношения.
   Если говорить об источниках права с позиции современной науки, то стоит отметить, что здесь их понимание интегративно, вследствие чего, их системные свойства занимают ведущее место. Это обуславливает важность вопроса об установлении иерархии правовых источников, что, конечно же, относится и к муниципальному праву.

   В самом общем понимании, источниками муниципального (да и любого другого) права являются внешние формы выражения правовых норм. Причем таким нормам придается обязательный характер – их должны исполнять все субъекты. В рассматриваемой нами отрасли с помощью правовых источников закрепляются гарантии МСУ, как на государственном, так и на международном уровне; кроме того, в них закреплена ответственность органов МСУ перед народом и государством.

   Источники рассматриваемой нами правовой отрасли делятся на следующие группы: федеральные, региональные и муниципальные.

   Первая группа представлена НПА, которые принимаются на уровне РФ. Важнейший правовой источник – Конституция РФ, далее следует федеральное законодательство. Основной закон закрепляет нормы, базовые принципы и начала организации МСУ, его гарантии.

   Немалую роль играет ФЗ от 6 октября 2003г. [1], в нормах которого раскрыто содержание терминов, употребляемых в области муниципальных правоотношений. Указанный акт закрепляет полномочия властных органов в сфере МСУ, вопросы местного значения, которые являются компетенцией муниципалитетов. Кроме того, в данном законе подробно регламентирована деятельность МСУ, формы, в которых граждане могут выражать свою волю, иные формы МСУ и ответственность его органов и должностных лиц.

   Среди важнейших международных актов, касающихся местного самоуправления, стоит особо отметить Европейскую хартию местного самоуправления [2], которая установила основные принципы МСУ и гарантии его прав. Уже более 20 лет (с 1996 года) данная Хартия – часть правовой системы РФ.

   Ко второй группе относятся НПА, принимаемые на региональном уровне. Это конституции республик, уставы иных субъектов РФ, законы субъектов РФ, касающиеся МСУ, а также НПА исполнительной и законодательной властей субъектов РФ.

   Третью группу образуют НПА, принятые за счет волеизъявления конкретного муниципалитета (населением, органами или должностными лицами МСУ).  К ним относятся уставы МО, а также различного рода решения: представительных и исполнительных органов МСУ, выборного должностного лица, принятые на референдуме, собрании и т.д.
Но следует обратить внимание и на другие классификации источников муниципального права. В основу их деления также может быть положен критерий юридической силы: здесь подразумевается иерархия НПА, в зависимости от того, какого вида акт, и какое место он занимает в системе права.
   Если в основе лежит предмет ведения МСУ, то по такому критерию выделяют акты, затрагивающие различные сферы: управление муниципальной собственностью, финансами и пр.

   Разделяют также источники муниципального права и по кругу принимающих их субъектов: НПА населения, НПА органов местной власти.

   Вполне справедливо мнение Н.С. Тимофеева, который утверждает о наличии отдельных положений в ФКЗ, регулирующих вопросы функционирования МСУ [3]. Примерами являются: ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; «О чрезвычайном положении» и другие. Из вышеизложенного следует, что в качестве источников рассматриваемого нами права могут выступать и ФКЗ. Центральное место среди НПА о местном самоуправлении занимает уже упоминавшийся выше ФЗ № 131-ФЗ [2]. Статья 4 вышеуказанного акта закрепляет незыблемость принципов МСУ: ее положение в чем-то сходно с Конституцией, в части внесения изменений. Так, часть 2 данной статьи допускает изменение принципов МСУ только путем изменения самого ФЗ. Являясь своего рода конституцией для всех иных НПА в сфере муниципального управления, данный нормативный акт закрепляет обязательное соответствие всех ФЗ, касающихся МСУ, данному Закону [2]. Такая позиция присуща большинству кодифицированных НПА во многих правовых отраслях.

   На наш взгляд, существуют определенные проблемы в вопросе места вышеупомянутого ФЗ в системе муниципально-правовых источников. Первое, что обращает на себя внимание – это то, что данный Закон не является кодифицированным НПА, из чего следует несостоятельность аргумента о том, что кодекс, как системообразующий НПА правовой отрасли, носит особый характер. Но с другой стороны, ФЗ № 131 содержит основу муниципального права, так как в нем закреплены общие принципы МСУ, а потому ему отведена ведущая роль в регулировании муниципально-правовых отношений.

   Согласно позиции, занимаемой В.И. Васильевым,  система источников муниципального права должна включать статутные ФЗ, в которых закреплены общие принципы, а также иные НПА [4]. Так, все тот же названный выше закон, предусматривается в ст. 72 (пункт «н») и ст. 76 (пункт 2) Конституции [5]. Полагаем, что целесообразно отнести статутные законы к особой категории НПА, установив их приоритет над текущими законами.

   Еще одной проблемой, по нашему мнению, является дополнительное регулирование муниципально-правовых отношений: кроме собственной отрасли, они регулируются также заимствованными актами других отраслей. Рассматривая понятие источников муниципального права более широко, мы можем увидеть, что существуют некоторые противоречия в области приоритета законов: так, например, что будет приоритетнее – ФЗ № 131 или кодифицированный акт иной отрасли права (например, бюджетного). Так, в Бюджетном кодексе закреплено положение о недопустимости противоречия  законов и иных НПА данному Кодексу в части регулирования бюджетных отношений [6].

   Аналогичная ситуация и с гражданским законодательством. Так, статья 3 ГК РФ [7], если в иных отраслях содержатся нормы гражданского права, то недопустимо их противоречие Кодексу. Но рассматриваемый нами Закон включает нормы, регулирующие как гражданские, так и бюджетно-правовые отношения. Тогда вполне закономерным будет вопрос о приоритете того или иного НПА при коллизии. В данном случае наилучшим вариантом решения проблемы будет, по нашему мнению, детальное разграничение компетенции между вышеупомянутыми НПА.

   Попытка такого разграничения была предпринята в законопроекте, который рассматривала Госдума – «О нормативных правовых актах Российской Федерации» [8]. Суть проекта заключалась в том, что все ФЗ разделялись на кодексы и Основы законодательства. Что касается Основ, то все НПА, издаваемые в РФ в тех областях, которые регулируются Основами или определенным кодексом, обязательно должны соответствовать вышеуказанным законам.

   В литературе мы можем встретить мнение о том, что в Советском Союзе изданию Основ и кодексов уделялось значительное внимание: в СССР за все время существования было принято 16 Основ законодательства, при помощи которых удалось в дальнейшем кодифицировать законодательство союзных республик.

   Однако если мы обратимся к действующей Конституции, то в ней не встретим никаких положений, касающихся Основ или кодифицированных НПА. Но многие ученые высказываются категорически против отказа от такого способа кодификации. Так, по мнению С.В. Полениной, отказ от основ и их замена Кодексами РФ означает изменение и формы, и содержания федерального закона, который не совсем соответствует принципам разграничения ведения между федерацией и субъектами [9].

   Несмотря на то, что большинство правоведов высказались за то, чтобы восстановить практику Основ законодательства, упомянутый законопроект так и не был рассмотрен Госдумой, и вопрос по-прежнему остается обсуждаемым и актуальным.

   Указанное обстоятельство создает повод для беспокойства, так как муниципальное право – особая отрасль, характерная черта которой – сложный комплексный предмет регулирования. К чему же это приводит? Это, прежде всего, формирует некоторые сложности в том, чтобы идентифицировать источники рассматриваемой нами отрасли права, так как кроме отраслевого (муниципально-правового) законодательства, указанный вид отношений регулируется иными отраслевыми НПА (смежные отрасли также затрагивают в той или иной степени муниципальные отношения).

   Таким образом, рассмотрев существующую систему источников муниципального права, мы пришли к выводу, что крайне важно проводить более детальные исследования источников муниципального права, в особенности всего, что связано с их системными составляющими. Причем исследование должно затрагивать не только вертикальную иерархию источников по юридической силе (учитывая, что именно здесь система имеет множество проблемных аспектов, требующих пристального внимания), но и горизонтальную (предметную) дифференциацию правового регулирования МСУ в России. Полагаем, что было бы вполне действенной мерой повторное рассмотрение вопроса о возврате к Основам законодательства, но уже с учетом новых, современных реалий.

   Список литературы
   1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
   2. «Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985).
   3. Муниципальное право России: учебник / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2009.
   4. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2012.
   5. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)/
   6. Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 22.04.2020).
   7. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.
   8. Паспорт проекта Федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ - членами Комитета по законодательству и судебно - правовой реформе) (снят с рассмотрения)
   9. Поленина С.В. Система законодательства // Общая теория государства и права: академ. курс: в 3 т. М., 2002. Т. 2.


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31