Институт межмуниципального сотрудничества в России и за рубежом


Аннотация. В статье исследуется относительно новый институт для российской правовой системы – межмуниципальное сотрудничество. Автор рассматривает формы такого сотрудничества, степень развития данного института в России, сравнивая с зарубежной практикой. Речь идет о формах, в которых возможно осуществление межмуниципального сотрудничества, а также о его субъектах.

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, муниципалитет, муниципальное образование, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, власть.
   Прежде чем говорить о формах, в которых возможно сотрудничество между муниципалитетами, следует разобраться, что же представляет собой такое сотрудничество. Его цель заключается в согласовании интересов и объединении усилий, финансов, других ресурсов для того, чтобы эффективно решать местные вопросы, а также защищать общие интересы, взаимодействуя с властными органами. Таким образом, это – своего рода организационный правовой механизм. Как считает Н. Иевлев, между властью и народом должен существовать некий «социальный интерфейс», которым и являются органы МСУ [1]. В межмуниципальном сотрудничестве могут участвовать абсолютно все муниципалитеты, без ограничений.

   Вопрос о сотрудничестве в муниципальной сфере на сегодняшний день особо актуален. Это обусловлено тем, что законодательство до сих пор не содержит четкой классификации субъектов межмуниципальных отношений  и их деятельности. Хотя в ФЗ от 6 октября 2003 г. [2] предпринята попытка систематизировать союзы и ассоциации местных властей.

   Если речь идет о классификации вышеупомянутых субъектов, то в основе ее должен быть заложен критерий хозяйственной деятельности. Так, выделяют коммерческие и некоммерческие организации (НО), по форме являющиеся межмуниципальными хозяйственными обществами. Все тот же названный ранее ФЗ устанавливает формы НО, которые могут создаваться как ассоциации, союзы, фонды. Правом на их создание наделены представительные органы МО. Наиболее распространены АНО (т.е., некоммерческие организации без членства в них). Они учреждаются на основе взносов, вносимых добровольно, а их цель – предоставлять образовательные, культурно-научные услуги, здравоохранение и прочее. Например, в декабре 2017 г. администрация Сочи создала автономную некоммерческую организацию «Центр профилактической работы с населением» [3], основная задача которой – социальная реабилитация людей после лечения от наркомании и алкоголизма.

   Широко распространены ассоциации как НО, осуществляющие межмуниципальное сотрудничество. А вот если говорить о коммерческих организациях, то это уже – межмуниципальные хозяйственные общества. На наш взгляд, в отличие от обычных коммерческих организаций, МУПы не имеют исключительно коммерческой направленности. Основная цель создания подобных организаций – решение вопросов местного значения, что подтверждается ФЗ от 14.11.2002 [4], который называет одной их важнейших причин создания подобных организаций необходимость осуществления деятельности в целях «решения социальных задач». Пример – ООО «Евразийская консультационная компания», решающая вопросы реформирования муниципального хозяйства,  а также содействующая созданию в муниципалитетах территориальных общественных самоуправлений и социально ориентированных НО [5].

   В чем же преимущество рассматриваемого нами вида сотрудничества? Во-первых, органы МСУ могут расширять возможности удовлетворять потребности граждан (в сфере товаров или услуг), если им удастся объединить финансы и другие ресурсы от нескольких МО в рамках хозяйственных обществ. Во-вторых, деятельность таких обществ по производству помогает муниципалитетам получать средства на их нужды, как распределенную прибыль.

   Среди некоторых авторов существует мнение, что право на создание межмуниципальных объединений является одной из финансовых гарантий МСУ [6].

   Среди форм сотрудничества стоит также назвать соглашения и договоры. Примером такого соглашения может выступать заключенное 07.04.2015 г. Соглашение между Курской и Мурманской областью о сотрудничестве в культурной, социальной, экономической и научной сферах.[7] Однако следует уточнить, что ФЗ не закрепляет их основные формы, условия и прочие важные аспекты, что существенно тормозит развитие указанного института. У муниципалитетов есть право выбора организационно-правовых форм при создании межмуниципальных объединений. Могут создаваться как формы частного, так и публичного характера. Также сотрудничество возможно без создания каких-либо структур.

   Если брать территорию действия как критерий для межмуниципальных образований, то они делятся на межтерриториальные, региональные и межрегиональные, общероссийские и международные.
Деятельность межмуниципальных образований (и их советов), ориентирована на социум, так как они являются общественными институтами. Их главная задача – защита интересов МО в органах власти субъекта РФ. Кроме того, они на уровне региона участвуют в законотворчестве, организовывают совместную хозяйственную деятельность, обмениваются опытом и информацией.
   Отметим тенденцию настоящего времени – расширение полномочий советов МО. Еще в феврале 2017 года президент Общероссийского конгресса муниципальных образований, Виктор Кидяев, представил модельный региональный закон [8]. Основным аспектом данного проекта является то, что в нем советы МО наделяются правом законодательной инициативы на уровне субъекта РФ. Отметим также, что межмуниципальными образованиями ан уровне региона относятся отраслевые специализированные ассоциации. Примером такого сотрудничества является Ассоциация городов Юга России, иные ассоциации. С 2017 года в процессе создания находится Ассоциация курортных городов России. Ее цель – развивать туризм внутри страны, создать единый туристический продукт для путешествующих.

   Среди общероссийских ассоциаций МО особо стоит отметить эффективность Общероссийского конгресса муниципальных образований, задачи которого – координировать деятельность МО и обеспечивать их взаимодействие с органами федеральной власти, международными организациями МСУ.

   Еще одним наиболее ярким примером среди подобных организаций федерального уровня является Общероссийская общественная организация «Всероссийский Совет местного самоуправления», которая имеет свои отделения в 81 регионе. Основными аспектами ее деятельности выступают: выработка наиболее эффективных способов муниципального управления, обмен опытом между главами разных МО. Благодаря деятельности указанной структуры, стал возможен конструктивный диалог глав МО друг с другом, а также с представителями власти, бизнеса, различных объединений, по проблемным вопросам МСУ.

   Кроме того, следует отметить и важность международного сотрудничества. Так, в 1994 году начал свою деятельность Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ). Важно подчеркнуть, что здесь каждое МО представлено в нем как член национальной делегации, каждая из которых включает в себя две части: одна представляет местную, а другая – региональную власть страны – члена Совета. Россия является участником сессий вышеназванного Конгресса с 1996 года. Наша делегация имеет 18 мест (поровну в каждой палате: местных властей и регионов).

   Но в России по сравнению с европейскими странами межмуниципальное сотрудничество развито не столь эффективно, что обусловлено менее длительным путем развития. Главное отличие от российской системы сотрудничества – это значительная самостоятельность межмуниципальных образований в финансовом плане. Кроме того, спектр их действия также гораздо шире, а граждане активно участвуют в данных образованиях. В Дании, например, муниципалитеты даже имеют собственный Центр, где готовят сотрудников МСУ: они проходят специальные курсы, причем это относится к служащим всех уровней.

   А вот проблема России заключается в недостатке финансирования муниципалитетов, чтобы в них создавались НИИ, финансовые организации и т.д. О том, что происходит финансовое ослабление МО вследствие слабости их имущественного фонда, ведет речь И.В. Выдрин,[9] подчеркивая, что процесс происходит в условиях возрастающих расходов на новое строительство, повышения затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурного значения. Поэтому бремя создания научно-исследовательских учреждений, работающих в рассматриваемой нами сфере, берет на себя государство. Одним из таких центров является Научно-образовательный центр поддержки и сопровождения органов МСУ.

   Для того чтобы помочь муниципалитетам в проведении затратных мероприятий (строительство установок отопления, электростанций, газовых компаний, и т.д.), в Дании создана Кредитная ассоциация органов МСУ.[10] Специализированной организации по кредитованию муниципальных и межмуниципальных образований в РФ не существует, это входит в компетенцию Сбербанка России, что не способствует развитию вышеуказанных органов.

   Подводя итог, отметим, что в нашем государстве гражданское общество сформировано недостаточно, что ведет к усиленной роли государства в межмуниципальном сотрудничестве. Полагаем, что дальнейший рост межмуниципальных объединений связан с укреплением их экономической базы. Этот процесс должен опережать экономический рост государства, что позволит прекратить порочную практику требования муниципалитетами дотаций и будет способствовать заинтересованности местного населения в управлении муниципальными процессами. На развитие организационных, правовых, экономических аспектов межмуниципального сотрудничества напрямую влияет и уровень ответственности органов МСУ за свои решения, а также качество правовых актов.

   Список литературы
   1. Иевлев Н. Законодательная дилемма о местном самоуправлении // Самоуправление. 2014. № 7–8. С. 31–33.
   2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
   3. О создании автономной некоммерческой организации «Центр профилактической работы с населением» [Электронный ресурс] : постановление администрации города Сочи от 14 февр. 2017 г. № 225. URL: http://www.sochiadm.ru/gorodskaya-vlast/dokumenty/77482/
   4. Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ (последняя редакция).
   5. Алиева Г.Ш. Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с центральной государственной властью / Г.Ш. Алиева // Аллея науки. 2018. Т. 2. № 2 (18). С. 573-575.
   6. Лебедева А.Д. Местное самоуправление в РФ / А.Д. Лебедева // Экономика. Право. Печать. Вестник КСЭИ. 2017. № 73-74 (1-2). С. 47-50.
   7. https://minec.gov-murman.ru/activities/foreign_activity/sub02/sub01/reestr/
   8. Модельный региональный закон «О взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советом муниципальных образований субъекта Российской Федерации». http://amoio.ru/news/389/
   9. Выдрин И.В. Правовое регулирование муниципальной собственности в России // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2015. № 4. С. 69–77.
   10.  Пиндт Х. Межмуниципальная кооперация в Дании // Российская муниципальная практика. 2009. № 8. С. 10–12.


Banner
Гость, оставите комментарий?
Имя:*
E-Mail:


Banner

Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Июль 2020    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
2728293031 
Информация от партнеров
Banner