Местное самоуправление в зарубежных странах на примере США и Китая


Аннотация. Статья посвящена сравнительному анализу систем местного самоуправления США и Китая. Автором рассмотрены модели муниципалитетов вышеназванных государств, выделены их основные особенности и различия.

Ключевые слова: муниципалитет, местное самоуправление, организация самоуправления, советы, местная власть, представительный орган.
   Говоря об исторически сложившихся моделях местного самоуправления в мире, следует отметить, что в качестве основных признаны англосаксонская и континентальная модели. Это обусловлено правовыми системами, существующими в разных странах. И прежде, чем перейти непосредственно к исследованию модели местной власти в Китае и в США, приведем общее понятие и основные черты вышеуказанных моделей местного самоуправления.

   Так, для англосаксонской модели, действующей в таких странах, как США, Великобритания, Австралия, Канада и др., являющейся современной зарубежной системой местного самоуправления[1],  характерны такие особенности, как:

   - децентрализованное управление;
   - многоярусность местного самоуправления (как правило – это два или три уровня местной власти);
   - разные уровни власти обладают довольно сильной автономией, обособлены друг от друга;
   - компетенция каждого уровня строго определена;
   - некоторые должностные лица являются выборными;
   - на местах нет представителей центральной власти, каких-либо контролирующих органов, но вместе с тем – присутствие контроля косвенно: через суды, финансовые рычаги и пр.;

   Но для стран социалистического строя характерна модель местного самоуправления, сложившаяся в советский период. К таковым на сегодняшний день относится и Китай[2]. Рассмотрим существующую модель местного самоуправление Китая на сегодня, а также ее историческое формирование.

   Существующая ныне китайская модель местного самоуправления сформировалась в период учреждения Китайской народной республики, еще в 1949 году. Ее  характерной особенностью является встраиваемость местной власти в жесткую централизованную вертикальную систему центральной власти, включая в себя местные собрания, состоящие из народных представителей, а также местные правительства. В данной системе исключена выборность должностных лиц муниципальных органов.

   В 1982 году Конституция КНР меняется: в ней получает закрепления такой институт, как комитеты городского и сельского населения. И уже позднее – в 1988 году, принимаются отдельные законодательные акты, на основе которых регламентируется деятельность вышеуказанных комитетов[2].

   Обращает на себя внимание некоторая особенность вышеуказанных институтов «низового самоуправления»: даже то, что они интегрировали в жесткую вертикаль центральной власти, по своему характеру они демократичны. Их демократичность проявляется в нескольких аспектах: во-первых, это – выборность должностных лиц, которые могут быть, как избраны, так и отозваны местным населением; во-вторых, это – публичность и прозрачность информации о деятельности данных комитетов; в-третьих –

   Значительная степень участия граждан в их деятельности: граждане могут принимать участие в рассмотрении годовых отчетов и оценке деятельности каждого должностного лица комитета, а также они вправе отменить вынесенное ими решение.

   Уже к началу текущего столетия, в конце 90-х годов, со стороны руководства Китая предпринимается ряд действий, направленных на то, чтобы преобразовать городские комитеты в территориальные общины, а также крупные организации самоуправления. Целью данных реформ было повышение автономии таких общин, которые могли бы сосредоточиться в значительной степени на том, чтобы предоставлять населению различные услуги. Однако, на сегодня можно сделать вывод, что такие попытки властей Китая были провальными: большая часть территории страны так и осталась с комитетами городских граждан, не приняв общины.

   Таким образом, формально в Китае создана система местного самоуправления, однако она действует только на низовом уровне.

   На сегодняшний день в Китае сложилась такая система местного самоуправления, при которой, из-за жесткой централизации власти, местные народные правительства – это также органы управления общей компетенции, имеющие двойное подчинение: с одной стороны, их образуют собрания народных представителей (далее – СНП), перед которыми они и ответственны, и которым подотчетны; с другой – местная власть подчинена народным правительствам или Государственному Совету, которые являются вышестоящими государственными органами[3]. Народные правительства становятся подотчетными Постоянным комитетам СНП соответствующего уровня в период между сессиями СНП. Централизованное руководство над системой местных народных правительств различных уровней осуществляет Госсовет КНР.

   Но в настоящее время можно говорить о том, что в Китае существует новая система государственной службы, которая стала наиболее важным шагом на пути от централизованного распределения кадров к зачислению в штаты административных органов через сдачу специального экзамена. Так, сейчас сдача экзамена требуется только тогда, когда кандидат претендует на неруководящую должность. Если кандидат на госслужбу зачисляется на нее впервые, то он должен пройти испытательный срок – 1 год. За этот год он должен пройти специальный обучающий курс практической работы[3]. Если же кандидат претендует на службу в провинциальное учреждение или еще более вышестоящее, то необходимо наличие 2-х годичного стажа работы в низовых структурах. Это же правило касается и муниципальных служащих. Согласно правилам, существующим в новой системе государственной и муниципальной службы Китая, госслужащие должны проходить регулярные аттестации: как текущие, так и по итогам года. Важно отметить, что в Китае пристальное внимание сосредоточено на том, чтобы искоренить влияние родственных связей в системе госслужбы. С это целью в стране создано Временное положение. Более того, в Китае действует гласное повышение госслужащих, что существенно снижает вероятность влияния на процесс повышения «родственных» отношений.
Опираясь на вышеизложенное, можно говорить о некоторой формальности местного самоуправления в Китае, поскольку оно по факту не наделено самостоятельностью, подчиняясь централизованной государственной власти. Однако, здесь есть и свои сильные стороны – например, в части назначения на должности в государственной и муниципальной службе: это гласность и прозрачность, что делает саму процедуру справедливой.
   Что касается организации местного самоуправления в Соединенных штатах Америки, то здесь она выстроена по принципу административно-территориального деления, которое является исключительной компетенцией штатов. Именно этим и обусловлены существенные различия между системами местной власти в разных штатах.

   Все штаты подразделены на графства, за исключением двух. Населением графств избираются их советы, а также ряд должностей 0 шериф, прокурор (атторней), казначей и пр. Данные должностные лица и совет руководят муниципальными чиновниками, которых утверждает на должность совет. В компетенции совета находятся вопросы, касающиеся местного бюджета, программ развития[4].

   Собственной системой местного самоуправления обладают и города, которые выделены из графств. На современном этапе в США действуют три системы местного самоуправления. Рассмотрим каждую из них более детально. Наибольшее распространение получила система, состоящая из двух звеньев: «совет-управляющий»[5]. Работает данная система по следующему принципу: мэр выбирается через выбранный населением совет, однако его полномочия  - формальны: он не занимается управлением, его функция – только председательство в совете. А функция управления возложена на специального наемного чиновника – менеджера.

   Что касается мелких административных территорий, то здесь роль местного самоуправления принадлежит собраниям граждан, которое решает вопросы общего характера, а также проводятся выборы исполнительного комитета, состоящего из 3-5 членов. Кроме того, избрание советов или комитетов в городах и иных административно-территориальных единицах происходит по отраслевым вопросам: например, школьный совет, опекунский совет, совет по делам о помощи нуждающимся и т.п. Все вышеперечисленные советы избираются населением[4].

   Следует отметить, что в США роль местного самоуправления достаточно велика: в местных органах власти на службе состоят свыше 50% сотрудников управленческого труда, а доходы муниципальных бюджетов в совокупности составляют примерно 40 % федерального бюджета[6]. Относительно полномочий местных органов, можно отметить, что в их ведении находятся тот спектр социальных вопросов, которые в большей степени дают нагрузку на федеральный и штатный бюджеты.

   Говоря о сферах полномочий местного самоуправления в США, стоит подчеркнуть, что они достаточно многогранны. Однако в большей степени в ведении местных властей находятся вопросы социального обслуживания: школьное образование, функционирование библиотек, социальное обеспечение населения, благоустройство городов, поселков и других единиц, организация мест досуга, контроль качества товаров[5].

   Однако муниципалитеты США имеют своеобразную черту: это отсутствие разграничения компетенций между административными единицами разного уровня. В большей степени это проявляется в расширении прав крупных муниципалитетов. Например, они могут решать в рамках специальных округов вопросы водоснабжения, очистки, санитарного надзора, судов и полиции.

   В США довольно сильно влияние непосредственной демократии: это проявляется и в системе местного самоуправления: так, свои полномочия они могут реализовывать через выборы, референдумы, собрания жителей и пр. Однако, данные институты по своему статусу различны, в зависимости от той или иной административно-территориальной единицы. Большинство из них имеют представительные выборные коллегиальные органы, которые получили название «советы» (иногда их называют комитетами)[4]. Но вместе с тем, советы графств и специальных округов организуются так, что принцип выборности здесь существенно ограничен.

   Еще одним значимым отличием в системе местного самоуправления США от других стран является огромное партийное влияние на местную власть. Выборы являются строго партийными, в связи с чем, очень часто решения принимает партийное большинство совета. Крупные города преимущественно являются демократическими по партийной принадлежности, а влияние республиканцев велико в пригородах и сельских местностях.

   В малонаселенных местностях важная роль принадлежит собраниям жителей, которые являются представительными органами и реализуют функции местного самоуправления. Они уполномочены осуществлять нормативно-правовое регулирование, а также решать основные вопросы управления в пределах того или иного территориального образования[6].

   Самое широкое распространение в США получили три системы: совет-мэр, совет - управляющий и комиссионная система. Охарактеризуем особенности каждой из них.

   Для первой системы характерна выборность главы местного представительного органа. Но данная система (совет-мэр) по своей структуре неоднородна: она подразделяется еще на несколько видов: сильный совет — слабый мэр (председатель совета) и, наоборот, сильный мэр (председатель совета) — слабый совет.

   Значительная часть городов имеет систему сильный мэр — слабый совет. Для данной системы характерно непосредственное избрание мэра населением, который, в свою очередь, находится во главе исполнительного аппарата. Мэр уполномочен назначать и освобождать от должности руководителей отраслевых и функциональных подразделений исполнительного аппарата, при этом не нуждаясь в одобрении совета. Кроме того, на него возложено руководство деятельностью подразделений аппарата, также мэр наделен правом отлагательного вето на акты, которые принял совет.

   Что касается второй из вышеперечисленных систем - совет — управляющий, то она в большей степени характерна для городов со средней численностью. Даная система наиболее современна, так как ее использование предполагает, что в организации местного самоуправления используется управленческий опыт частных корпораций, в которых существуют советы директоров и управляющие-менеджеры. Статус управляющего аналогичен статусу сильного мэра в предыдущей системе муниципального управления.

   Относительно третьего варианта — комиссионной системы, стоит отметить, что ее особенность – это полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом посредством образования советом комиссии, состоящей из советников и действующей на постоянной основе. Члены комиссии одновременно являются главами муниципальных департаментов. Данная система широкого распространения не получила, она используется в небольшом числе средних городов.

   Подводя итог, мы пришли к выводу, что система местного самоуправления в США и в Китае имеет существенные, ярко выраженные различия. Так, в США сложилась классическая англосаксонская система, имеющая все ее признаки: и многоуровневость самой системы, ее сложная структура, и выборность. Однако, что характерно для англо-саксонской модели, такой признак, как разграничение компетенций, то в Америке мы этого можем не наблюдать: напротив, зачастую границы компетенций между муниципальными органами могут стираться, о чем отмечалось в данной статье ранее.

   Относительно китайской модели местного самоуправления, следует отметить ее жесткую централизацию, как и в системе государственной власти. Решающую и координирующую роль в республике все же играет Госсовет. Данная система принадлежит к социалистической модели, во многом основанной на советской.

   Список литературы
   1. Васютин Ю., Емельянов Н. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., Тула, Издательство "ТГПУ", 2011.
   2. Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2011.
   3. Котельникова Т.В. 2010. Инновационный компонент в функционировании китайских территориальных общин в аспекте традиционной культуры. – Вестник ЧитГУ. № 2(65). С. 10-13.
   4. Ачкасов В. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. - 2012.- №4. - С.41-44
   5. http://be5.biz/pravo/k038/33.html
   6. Чиркин В. Основы сравнительного государствоведения. М.ИНФРА-М, 2013.


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31