Взаимосвязь муниципального и конституционного права


Аннотация. Предметом исследования настоящей статьи выступают две отрасли российского права – конституционное и муниципальное. Автор выявляет общее в названных отраслях, исследуя основные аспекты их взаимосвязи. Приводятся мнения различных авторов, которые наиболее распространены в юридической литературе, в завершение статьи делается вывод о тесной взаимосвязи двух вышеназванных отраслей и происхождении муниципального права из отрасли конституционного.

Ключевые слова: муниципальное право, конституционное право, принципы местного самоуправления, отрасль права, правовое регулирование, конституционные основы местного самоуправления.

   Говоря о взаимосвязи ведущей отрасли российского права – конституционного, с правом муниципальным, следует отметить, что последнее является производной, однако же, вместе с тем, комплексной отраслью, связанной со множеством отечественных правовых отраслей.

   В чем же проявляется взаимосвязь двух вышеуказанных отраслей? Так, в Конституции РФ закреплены базовые принципы, на которых строится местное самоуправление, а также его гарантии и место в правовой системе и в народовластии. Именно нормами Конституции установлены основы муниципального права, отрасли, которая является регулятором отношений в сфере деятельности МСУ.

   На данный момент общественного развития наиболее актуальным и представляющим научный интерес остается вопрос об эффективном функционировании органов местной власти. Это обусловлено некоторыми сложностями в реализации конституционных основ МСУ. Невозможно представить себе современный конституционный строй РФ без деятельности МСУ ведь даже не являясь государственно-властными органами, органы МСУ решают местные значимые вопросы, без них просто немыслима российская государственность [1].

   Рассуждая о соотношении муниципального и конституционного права, стоит отметить, что каждая из отраслей имеет собственный предмет регулирования, наделенный определенной спецификой, по которому ее и отличают от иных отраслей. Будучи главенствующей отраслью, конституционное право выступает в качестве фундамента для отечественной правовой системы, и муниципальное право – не исключение. Так, в главе 8 Основного закона РФ [2] нормы и принципы МСУ, получившие наиболее детальное отражение в праве муниципальном.

   Рассмотрим позиции, существующие по данной проблеме в научной литературе. Следует отметить, что большинством исследователей, в частности, И. А. Конюховой, муниципальное право трактуется как самостоятельная отрасль, но вышедшая из права конституционного [3]. В подтверждение позиции данного автора приведет норму части 1 статьи 132 Конституции, в которой говорится о самостоятельности органов МСУ в вопросе управления муниципальной собственностью, а также в формировании и исполнении местного бюджета, иных местных вопросов [2]. Ведь существование МСУ было бы немыслимым, если отсутствовала бы муниципальная собственность, либо органам местной власти не давалось бы право на самостоятельное распоряжение бюджетом. Помимо конституционного закрепления, данные институты нашли отражение и в муниципальном праве, т.е. по сути – это экономическая основа МСУ. Однако более точно и предметно отношения муниципальной собственности урегулированы в гражданском и финансовом праве.

   Однако далеко не все ученые единодушны в рассматриваемом вопросе. Обращает на себя внимание точка зрения Е.И. Козловой, считающей, что предмет конституционного права составляют такие общественные отношения, регулирование которых важно для формирования и обеспечения целостности общества [4]. А вот по мнению А.Н. Кокотова, который рассматривал предмет конституционно-правового регулирования как «общество в целом, включая государство», нормы конституционного права являются всеохватывающими, и никакая другая отрасль российского права не имеет столь обширный предмет правового регулирования [5].

   М.В. Баглай полагает, что «предмет регулирования конституционного права охватывает две основные сферы общественной жизни: отношения, которые возникают между государством и человеком и властеотношения» [6]. Автор указывает на невозможность закрепления в нормах конституционного права устоев общественной жизни. Такое же мнение разделяет М.В. Гончаров. Нельзя считать, что государство никак не влияет на установление принципов общественной жизни, поэтому указанные мнения поддержать очень сложно. В учебной литературе нет единого определения предмета отрасли конституционного права, так же как и нет единой точки зрения насчет предмета регулирования отрасли муниципального права. Муниципальное право – это комплексная отрасль права, предмет которой совпадает с комплексом отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Конституционное право, исходя их специфики своего предмета, регулирует лишь базисные общественные отношения. Поэтому конституционное право не регламентирует деятельность муниципальных органов, так как это задача муниципального права.

   Обращают на себя внимание и методы правового регулирования, используемые в рассматриваемых отраслях права, в частности, следует остановиться на диспозитивном и императивном методах. Диспозитивным является метод, предполагающий равноправие сторон, координацию, базирующийся на дозволениях. Метод диспозитивного регулирования не предполагает взаимного подчинения, субъекты отношений имеют возможность самостоятельного выбора принадлежащих им прав (например, общественное объединение самостоятельно выбирает направления своей деятельности).

   Диспозитивное правовое регулирование осуществляется в условиях равноправия субъектов и имеет своей целью скоординировать обоюдные правовые притязания. С учётом изложенного, диспозитивный метод именуется методом координации. Соответственно, с правовым регулирование при участии публично-правовых субъектов, традиционно, соотносится императивный метод, тогда как регулирование в частно-правовой сфере осуществляется, преимущественно, на диспозитивных началах.

   Представляет серьёзный научный интерес рассмотрение вышеуказанных теоретических правовых установок в ракурсе муниципального правотворчества, с учётом заложенного в действующем законодательстве о местном самоуправлении потенциала, поскольку не вызывает сомнений тезис о том, что: «искусственное преувеличение либо публично-правового либо частно-правового регулирования пагубно отражается на социально- экономическом развитии общества, а также на качестве законов и затрудняет выбор правовых средств воздействия...»

   Выше уже было сказано о том, что диспозитивный метод присущ в основном, частноправовой сфере, вместе с тем, развитие теории и практики правоприменения явно свидетельствует об эффективности применения диспозитивных элементов и в публично-правовых отношениях, приобретающих таким образом, мощнейший регулятивный ресурс, позволяющий качественно и максимально эффективно решать вопросы местного значения.

   При императивном регулировании источником юридической энергии выступает публично-правовой субъект, отношения которого с иными субъектами характеризуется субординационным характером. Именно в силу указанных особенностей, императивный метод называют методом субординации.

   Осуществление правового регулирования на местном уровне без включения диспозитивных элементов, исключительно на основании законодательно установленных норм, вряд ли может расцениваться как полноценное и эффективное, поскольку «суть местного самоуправления заключается в автономности, самостоятельности населения от органов государственной власти в решении местных проблем…» [7]

   Исходя из таких позиционных установок, постулирующих необходимость диспозитивных начал в муниципальном правотворчестве, может быть предложен принципиально иной взгляд на некоторые дискуссионные вопросы муниципально-правового регулирования.

   В качестве одного из таких вопросов может выступить активно обсуждаемая проблематика формулирования полномочий местного самоуправления в действующем законодательстве. Напомню, что в адрес Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ [8] неоднократно высказывались критические замечания, обусловленные тем, что, по мнению ряда исследователей, недостаточная конкретизация содержащихся в названном законе формулировок («создание условий», «обеспечение», «участие», «содействие»…ст.ст.14-16.2.) создаёт неясность представлений муниципалитетов о собственных полномочиях по решению вопросов местного значения.
Следует отметить, что в последнее десятилетие прошлого века, в условиях кардинальных изменений отечественной государственно-правовой парадигмы, исследования вопросов инструментальной ценности права наиболее точно выразили «требования времени», поспособствовав централизованному подходу к правовому регулированию.

   Прежде всего, по-новому была переосмыслена правовая сущность императивно-властных правовых средств. К числу передовых правовых воззрений, задавших вектор преобразованиям в сфере правового регулирования, безусловно, следует отнести суждение корифея инструментального подхода Сапуна В.А, согласно которому: «Сегодня использование императивно-властных правовых средств, основ централизованного регулирования приобретает качественно иное содержание. Во-первых, они теряют характер доминирующих в системе правовых средств и действуют в сочетании с диспозитивными началами и автономными правовыми средствами. Во-вторых, в условиях формирования гражданского общества, становления правового государства позитивно-обязывающие средства, запреты оказываются полезными при ограничении всевластия государственных структур, административных органов и должностных лиц. Происходит переориентация дозволений в организации государственной власти. В-третьих, императивно-властные правовые средства могут быть использованы при охране прав и свобод граждан.» [9]

   В рассматриваемом контексте, чрезвычайно важно указать на осуществляемое правоведами разграничение понятия «правовой акт местного самоуправления» и «правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления». Данное различие имеет серьёзнейшее значение, поскольку в отличие от органов (должностных лиц) местного самоуправления иные субъекты местного самоуправления осуществляют свои функции управления с позиций права и свободы. Органы (должностные лица) местного самоуправления реализуют свои управленческие функции с позиций установленных обязанностей и в рамках предоставленного им права.

   Как известно, средства публично-правового регулирования закрепляются в нормативных правовых актах, при этом законодатель чётко оговаривает правовые ситуации, в которых то или иное правовое средство может применяться, а также определяет процедуры и сроки его применения. Соответственно, императивно-властные средства централизованного регулирования в достаточной степени определены и их использование, как правило, не вызывает трудностей на стадии реализации права.

   Но по нашему мнению, исследователи справедливо отмечают, что «местное самоуправление не может, конечно, функционировать вне определенных государством правовых рамок, но эти рамки должны раскрыть суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив, а не диктовать до мелочей, где и как гражданам реализовывать свое право на местное самоуправление» [10].

   Очевидно, что диспозитивные начала правового регулирования наиболее полно соответствуют демократическим устремлениям современного государства. Вместе с тем, наиболее привычной почвой для указанного метода правового регулирования традиционно является частно-правовая сфера. Однако же, развитие правовой теории и практики явно свидетельствует об эффективности применения диспозитивных элементов и в публично-правовых отношениях, приобретающих таким образом, мощнейший регулятивный ресурс, позволяющий решать вопросы местного значения на качественно ином уровне.

   Осуществление правового регулирования на местном уровне без включения диспозитивных элементов, исключительно на основании законодательно установленных норм, вряд ли может расцениваться как полноценное и эффективное, поскольку «суть местного самоуправления заключается в автономности, самостоятельности населения от органов государственной власти в решении местных проблем…» [10]

   Таким образом, подытожив вышесказанное, рассмотрев взаимосвязь двух отраслей российского права, мы пришли к обоснованному выводу, что муниципальное право образовалось из конституционного права, однако, оно выделяется в самостоятельную отрасль права, которая динамично развивается, имеет свой собственный предмет регулирования, обладает собственными источниками и занимает особое место в нашей системе российского права.

   Список литературы
   1. Кожевников В.В., Коженевский В.Б., Рыбаков В.А. Теория государства и права: учебник/отв. Ред. В.В.Кожевников.-Москва.: Проспект, 2017.
   2. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
   3. Конюхова И. А. Конституционное право РФ. Общая часть: курс лекций. М., 2006. С. 65.
   4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: ТК Велби, издательство Проспект, 2015. С. 512.
   5. Кокотов А.Н. Конституционное право России. М.: ТК Велби, издательство Проспект, 2015. С. 665.
   6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2015. С. 271.
   7. Кузнецова С.П. Проблемы и вопросы развития муниципального правотворчества //Территория науки. 2016. № 1.
   8. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 23.05.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
   9. Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: сфера и пределы // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2014. №1.
  10. Болотова Т.В. Диспозитивные начала правового регулирования в муниципальном правотворчестве//Юридическая наука. 2019.№ 4.


Banner
Гость, оставите комментарий?
Имя:*
E-Mail:


Banner

Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Август 2020    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31 
Информация от партнеров
Banner