Место Администрации Президента РФ в структуре государственной власти


Аннотация. В статье автор исследует особенности конституционно-правового статуса такого органа власти, как Администрация Президента РФ, ее роль и место в системе органов власти РФ. Затронуты существующие на сегодня актуальные проблемы и противоречия в законодательном определении статуса Администрации Президента РФ, приводятся мнения экспертов-исследователей.

Ключевые слова: Президент РФ, Администрация Президента РФ, ветви власти, государственный орган, институт президентства.

   Говоря о российской системе разделения властей, стоит упомянуть, что на современном этапе ее развития особую роль стали играть такие органы, которые не входят ни в одну из трех ветвей. Важное значение имеет институт Президента РФ и связанные с ним структуры.

   Особый научный интерес, на наш взгляд, представляет такой институт, как Администрация Президента РФ, ввиду недостаточной проработанности и изученности ее конституционно-правового статуса. В научных трудах исследователей положение данного органа власти пока что не получило полного отражения, материал содержится лишь фрагментами, а сама Администрация Президента не рассматривается в качестве самостоятельной научной проблемы. Настоящая статья посвящена вопросу правового статуса данного органа, автор предпринимает попытку детального указанного вопроса.

   Имея довольно длительный период своего существования (свыше 20 лет), Администрация Президента учреждена в 1991 г. на основании Указа Президента РФ Б.Н. Ельцина[1]. Целью ее создания было создание такого аппарата, который бы обеспечивал президентскую деятельность.

   В научной литературе существуют различные точки зрения по вопросам деятельности данного аппарата. Так, Л.А. Окуньков считает, что создание Администрации Президента имело своей целью как обеспечение его деятельности, так и контроль за тем, насколько исполняются принятые решения[2]. Обращает на себя внимание и тот факт, что даже первично созданная структура данного органа состояла из должностных лиц, приближенных к главе государства, а также имела собственную службу безопасности, протокольное и контрольное управление. Присутствие указанных структур в аппарате существенно усиливало президентскую независимость от других государственно-властных и управленческих структур.

   Что же представляет собой современный аппарат президентской администрации? Согласно статье 83 действующей Конституции РФ, Администрация Президента является конституционным органом. B законе также указано, что Администрация президента является государственным органом, обеспечивает деятельность главы государства: по сути – через Администрацию Президент реализует предоставленные ему полномочия.

   Что касается внутренней структуры самой Администрации, то она представлена Советом безопасности, главными управлениями Президента – государственно-правовым, территориальным, контрольным, главным управлением внутренней политики. Кроме того, в качестве структурных подразделений рассматриваемого органа выступает Секретариат руководителя Администрации, различные управления Президента по конкретным сферам: внешняя политика, работа с обращениями граждан, координация деятельности полномочных представителей Президента в субъектах РФ, кадровое, экономическое, делопроизводство, а также иные вопросы. На правах управления в составе Администрации действуют референты Президента совместно с аппаратами полпредов Президента в федеральных округах. Администрация возглавляется Руководителем, имеющим двух первых заместителей, и восемь заместителей. В Администрации также имеется штат определенных должностных лиц: это полпреды Президента в обеих палатах Парламента, Конституционном Суде, пресс-секретарь и руководитель протокола Президента, заведующий Канцелярией Президента, а также помощники и советники.

   К компетенции Администрации относится, помимо обеспечения президентской деятельности, обеспечение работы президентского Совета, Советов по государственной службе, кадровой политике, вопросам совершенствования правосудия и т.д.[3] Кроме указанных органов, Администрация обеспечивает функционирование координационных экспертных органов, комитетов и комиссий, из которых несколько находятся в статусе государственных органов.

   Однако стоит отметить, что в формировании российской государственности Администрация Президента – отнюдь не инновация, как это было в советское время. Нынешний вариант данного органа власти несет в себе определенные специфические признаки. Реализуя все важнейшие управленческие и властные функции, Администрация Президента подчинена Руководителю, которого назначает глава государства. В компетенции Руководителя – утверждение структуры и штатного расписания подразделений Администрации, распоряжение финансами.

   Представляется необходимым несколько подробнее раскрыть роль Руководителя Администрации в современных условиях. Отметим, что на практике она достаточно значима, поскольку российская политическая система знала немало случаев, когда главе президентской администрации приходилось выполнять такую деятельность, которая никак не характерна для данного органа. Ярким примером является ситуация 2003-2004 года, когда президентом Медведевым Д.А. были собраны главы субъектов РФ, чтобы подготовить основы региональной политики Президента РФ, и стоит отметить, со стороны глав регионов реакция была незамедлительной – все охотно приезжали на встречу с Руководителем Администрации. Встречи с региональными руководителями с 2004 года стали проходить в рамках Государственного совета при Президенте РФ. При этом общественно-политический «диалог» продолжается и поныне, в том числе в рамках проведения семинаров по приоритетным социально-экономическим вопросам (два раза в год)[4].

   Если первый Президент РФ использовал вертикальную систему управления, то с 2004 года используется так называемая смешанная система управления Администрацией Президента. В.В. Путин замкнул все службы Администрации Президента на руководителя своей администрации, докладывающего ему лично по всей государственной повестке. Одновременно чуть ранее он вывел отдельные ключевые министерства и ведомства из подчинения Правительства РФ и переподчинил их непосредственно себе. Вместе с тем внутренняя структура Администрации Президента остается до сих пор достаточно централизованной: каждый работник аппарата занимается вверенной ему областью или конкретной задачей в соответствии с должностным регламентом[5]. Все, что подлежит докладу Президенту РФ, обычно направляется в письменном виде по инстанциям, от руководителя самостоятельного подразделения (советника Президента) к заместителю руководителя Администрации Президента РФ (помощнику Президента РФ), от заместителя руководителя (помощника Президента РФ) к руководителю Администрации Президента РФ, а затем к Президенту РФ.
Обращает на себя внимание и тот факт, что для отдельных должностных лиц предоставлялось право личного обращения к президенту, а не через посредников. Такое право они использовали в связи с некими «особыми обстоятельствами». Так, например, подобными правами был наделен А.В. Дворкович, занимавший в 2004–2008 г. должность начальника Экспертного управления Президента[6].  

   Таким образом, говоря уже о самом Президенте РФ, подчеркнем, что к нему поступает информация от 3-х различных источников. В первую очередь, это – назначаемый им на должность Руководитель Администрации, во вторую – Председатель Правительства РФ, также различные министры и руководители, ведомства которых находятся в прямом подчинении Президента РФ. И, наконец, в третью очередь – это участие главы государства в работе Комиссий и Советов, созданных при нем.

   Изложенное выше позволяет говорить об осуществлении Президентом РФ тактического и стратегического руководства рассматриваемым в статье органом власти.

   Рассмотрев функционирование и роль Администрации Президента РФ в системе государственно-властных органов страны, полагаем, что нельзя не остановиться на тех проблемах, которые существуют на сегодняшний день в данной сфере. Прежде всего, отметим проблемы нормативного характера. Трудно переоценить важность проблемы определения конституционно-правового статуса самого органа, ведь Основной закон РФ не содержит норм, определяющих Администрацию Президента в качестве государственного органа. Вся сложность заключается в противоречии: Конституция определяет государственные органы, как органы, принадлежащие к одной из трех ветвей власти, согласно статье 10[7]. Однако НПА, выносимые Президентом РФ, Администрация Президента названа государственным органом. Но вполне очевидно, что отнесение Администрации Президента к какой-либо из трех ветвей власти или звеньев госаппарата было бы неверным. А это приводит к появлению значительных сложностей в понимании юридической природы исследуемого нами органа власти.

   В юридической научной литературе многими исследователями-экспертами затрагивалась данная проблема. Так, например, А.В. Зуйковым в своей работе «Институт президентства в России: конституционная модель, современные реалии и перспективы»[8] сформулирована позиция о том, что статус Администрации Президента РФ никак не конкретизирован в федеральном законодательстве, а также в Основном законе РФ. И это даже при том, что данный орган играет ведущую роль во взаимодействии институтов власти в РФ и в определении ежедневных политических стратегий. Как считает сам автор, решение проблемы  - это внесение дополнений о положении Администрации в ФКЗ «О Президенте Российской Федерации».

   Целесообразно также признать факт неоднозначности конституционно-правового статуса рассматриваемого нами органа, поскольку она обусловлена спецификой деятельности Президента в РФ. Со стороны как российских, так и зарубежных исследователей в самых различных областях, институт президентства в РФ вызывает значительный интерес. Отметим, что мнения по данному вопросу весьма неоднозначны. Критика указанного института все чаще звучит от представителей российской юридической науки и от зарубежных экспертов. Именно этот институт ассоциируется в современной конституционной и политической науке с такими проблемами, как нарушение принципа разделения властей; усиление исполнительной ветви власти и выстраивание «вертикали»; «всесилие» президентской администрации; незначительная роль парламента; фиктивность конституционного правосудия[9]. Президент РФ представляется часто в качестве инициатора многих недемократических мер и реформ. Тем не менее, число сторонников действующего института президентства среди специалистов достаточно велико, как и общественная поддержка. Такая двойственная ситуация оказывает негативное влияние на практику российского президентства, эволюцию данного института и правовое регулирование деятельности его Администрации и требует соответствующего правового устранения.

   В заключение отметим, что институт Администрации Президента РФ на данном этапе недостаточно разработан и изучен, как с научной, так и с практической позиций. Неопределенность и противоречивость его правового статуса порождает множество правовых проблем, решение которых, на наш взгляд, кроется в правильном подходе к изменению действующего федерального законодательства, конкретизации отдельных положений соответствующих ФЗ и ФКЗ. Такой подход важен, поскольку именно данный орган власти выстраивает эффективное взаимодействие между главой государства и подчиненными ему структурами, относящихся к одной из традиционных трех ветвей власти.

   Список литературы
   1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти: Аналитический обзор законодательства. М., 2010. С. 101.
   2. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. М., 2000.
   3. Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о роли и месте Администрации Президента Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 34–39.
   4. Скрыпников Н.Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента Российской Федерации. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.
   5. Хараджиев М.Ф. Конституционно-правовое обеспечение деятельности главы государства Администрацией Президента Российской Федерации в сфере учета и анализа обращений граждан. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 2008.
   6. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. - М., 2012.
   7. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
   8. Зуйков А.В. Политика в рамках права: «правила игры» для Президента // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. C. 25–31.
   9. Зуйков А.В. Эволюция института президентства Российской Федерации. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 2009.


Banner
Гость, оставите комментарий?
Имя:*
E-Mail:


Banner

Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Июль 2020    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
2728293031 
Информация от партнеров
Banner