Легальность и легитимность поправок в Конституцию РФ


Аннотация. Статья посвящена исследованию предложенных поправок в действующую Конституцию РФ на предмет их законности и степени признания народом. Автор исследует механизм изменения Конституции: порядок, способы, перечень субъектов, уполномоченных предлагать изменения. Также дается правовая оценка наиболее значимым из предложенных поправок.

Ключевые слова: Конституция РФ, поправки, Госсовет, полномочия Президента РФ, парламент, правительство, всенародное голосование, референдум.
   На сегодняшний день актуальным и особо важным вопросом в политической и социальной сфере стал вопрос о необходимости изменения действующей Конституции РФ. Напомним, что внесение поправок в Основной закон было предложено Президентом РФ в начале 2020 года[1]. Но чем же обусловлена необходимость в столь серьезных, можно сказать, глобальных изменениях действующей Конституции? Ведь одной из гарантий стабильности и законности в государстве является именно жесткость его Основного закона. К тому же, ранее Глава государства неоднократно подчеркивал свое негативное отношение к любым предложениям об изменениях Конституции 1993 года.

   Любые изменения законодательства, а тем более те, которые касаются Основного закона, должны получить общественное признание и одобрение, т.е. являться законными (легальными) и легитимными. И легальность, и легитимность (от лат. lex — закон), если рассматривать их в самом общем понимании, имеют значение законности (правомерности), а легитимность также означает общественное (народное) признание конкретных действий органов власти, создаваемых ими законами и т.п.

   Для того, чтобы в полной мере исследовать и детально разобраться в вопросе об изменениях Конституции, вначале целесообразно рассмотреть в общих чертах порядок, согласно которому данные изменения могут быть внесены.

   Итак, глава 9 Конституции устанавливает следующие режимы ее изменения:

   - пересмотр Конституции;
   - внесение поправок;
   - внесение поправок в ст. 65 Конституции (изменения в субъектном составе РФ)[2].

   Так, пересмотр Основного закона предполагает те изменения (дополнения) Глав 1, 2 и 9 Конституции[3], затрагивающих «фундамент». Это изменения, касающиеся основ Конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, а также непосредственно касающиеся поправок и пересмотра Конституции. Кроме того, пересмотром считается разработка и принятие новой Конституции РФ. Данные положения закреплены статьей 135 Основного закона. Пересмотр может быть инициирован только конкретно указанными в Конституции субъектами: Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством, представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а также не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Госдумы.

   Внесение поправок может быть инициировано аналогичным кругом субъектов, о котором сказано выше, и предполагает, что изменению могут подвергаться только определенные положения Конституции, а именно: глава 3 и 8. Определен порядок внесения поправок статьей 136 Основного закона[3].

   Итак, краткий обзор способов изменения Конституции РФ дает нам основания утверждать, что Главой государства был предложен именно пересмотр Конституции, поскольку основы все же были затронуты. Попытаемся объяснить, почему.

   Особое внимание (к вопросу о легальности и легитимности) обращает на себя способ внесения поправок, предложенный Президентом: это «народное голосование», вместо закрепленного законодательно референдума. Это дало основание для российских политологов утверждать, что предложенными поправками будут затронуты «фундаментальные основы» - глава 1, 2 и 9.

   Также смущает и тот факт, что пока не ясна суть «народного голосования» как процедуры (тем более, для самого народа). Но некоторые политологи усматривают в этом ситуацию с принятием действующей Конституции 1993 года, когда предыдущим главой Б. Ельциным было также объявлено «всенародное голосование», чем был обойден закон о референдуме РСФСР, закреплявший право на объявление референдума только за  Съездом народных депутатов или Верховным советом[4].
Да, на первый взгляд, предложение Президента о «народном голосовании» легко поддается объяснению: для того, чтобы референдум состоялся, необходима явка населения не менее 50 %, а в условиях текущей ситуации с коронавирусом такой возможности может не быть, тем самым, Глава государства выражает заботу о здоровье граждан. Но с позиции закона, на наш взгляд, такой подход  - «в обход» референдума уже не будет считаться легитимным.
   И, наконец, рабочая группа, созданная для работы над поправками в Основной закон страны, включает в себя недостаточное количество компетентных лиц: так, по мнению политолога К. Гаазе, из 75 человек лишь у 11 имеется юридическое образование.

   Все предложенные изменения можно разделить на две группы – это поправки политического и социального характера. Выделим основные, по нашему мнению, поправки, предложенные Президентом:

   1) Верховенство Основного закона над нормами международного права.

   Так, в действующей редакции Основного закона, в главе 2 ст. 17 закреплено положение о признании и гарантии прав и свобод человека и гражданина, и далее – формулировка, в которой крайне важен порядок слов: «согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». То есть, как мы видим, нормы международного права стоят впереди, соответственно, в первую очередь, в случае возникновения правовых деликтов, РФ должна руководствоваться международным нормами. Напомним также, что Россия является участником Конвенции о защите прав и основных свобод человека и гражданина. Кроме того, ст. 15 Конституции закрепляет положение о том, что основной составной частью правовой российском системы являются нормы международного права и международные договоры РФ[3].

   Но обращает на себя внимание одно «но»: положения главы 2, как уже было отмечено выше, это – довольно серьезные изменения, которые могут повлечь также глобальные последствия для всей страны. Как сказал В. Шейнис в одном из своих интервью (один из авторов действующей Конституции), уточнив, что: «принципы международного права являются частью правовой системы России»… Это означает, что такие поправки возможно вносить только после того, как будет осуществлен созыв Конституционного собрания, и обязательно – проведение референдума. А как уже отмечалось ранее, Президент не упоминает про референдум. Можно ли говорить тогда об устойчивости политической и правовой системы России? Как отметила Т. Морщакова, экс-судья Конституционного суда, вопрос о возможности внесения изменений в главу 1 и 2 Конституции без проведения референдума, довольно сложный, и лично она так и не знает на него четкий и ясный ответ[4]. Морщакова лишь предположила, что важные права и свободы без референдума все же затронуты не будут, а речь идет только о ст. 79 Конституции, формулировка которой звучит следующим образом: Россия «может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя». Но на наш взгляд, такая общая формулировка поправки, как «приоритет российского права над международным», без конкретизации, может включать в себя все, что угодно, вплоть до того, что решения Международного Суда по правам человека станут для России необязательными… К чему это приведет, остается только догадываться.

   2) Предоставление Госдуме дополнительных полномочий: утверждение  кандидатуры председателя правительства и одобрение кандидатуры вице-премьеров и федеральных министров.

   Согласно действующей редакции Конституции, председателя правительства назначает Президент, и данное решение Госдумой только согласовывается, согласно п.1 ст. 111[3]. Но Госдума наделена правом трижды отклонять кандидатуры, которые предложил Президент, В случае троекратного отклонения, премьер-министр будет назначен самим Президентом, но при таком раскладе парламент подлежит роспуску и будут назначены досрочные выборы.

   Как отметила спикер Совета федерации В. Матвиенко, со стороны Президента – это довольно серьезный шаг, поскольку он делегирует часть собственных полномочий парламенту. Но при этом, даже несмотря на некоторое усиление парламента, президентская власть никак не ослабляется. А вот по мнению А. Кудрина, в случае, если Президент все также будет обладать правом смещать назначенных им членов кабинета министров, то данная поправка пользы не принесет. Кудрин полагает, что для эффективности данной поправки следует более строго регламентировать основания для смещения с должности. Полагаем, что такая позиция не беспочвенна и заслуживает внимания[5].

   Еще одной точкой зрения, вызывающей интерес, представляется позиция политтехнолога А. Галлямова, который утверждает, что таким образом действующий президент желает обеспечить свои интересы в будущем, когда возможно придет к тому чтобы стать спикером, назначив преемника, а премьер будет согласованный.

   Не видит существенных и реальных изменений В. Шейнис, по мнению которого, существенным изменениям может способствовать только реальная политическая конкуренция, а предложенные поправки ее никак не предусматривают. Безусловно, с позиции законности, такое изменение действительно будет шагом вперед, но ситуация в действительности выглядит совсем иначе. На практике же мы действительно можем наблюдать лишь формальную многопартийность, кроме того, действующая сегодня Дума, согласно мнению Шейниса, голосует не по собственной инициативе, а «по указке».

   Поддерживает данную позицию также эксперт в сфере конституционного права, доктор юридических наук, Елена Лукьянова: смена термина «согласует» на «утверждает» не принесет никаких реальных полномочий парламенту, так как реальных полномочий, кроме утверждения и согласования, у данного органа не будет. И действительно, от перестановки мест слагаемых сумма не изменится…

   3) Сокращение срока президентских полномочий и ужесточение требований для кандидатов в президенты.

   Суть данной поправки заключается в том, чтобы изъять из Конституции слово «подряд», касательно сроков президентства. Конечно, на первый взгляд, такое формальное изменение кажется вполне легитимным: одно и то же лицо не сможет возглавлять государство более определенного количества лет (периодичность сроков не имеет значения). Сам Президент данное изменение не считает принципиальным, однако согласен с ним.

   Приведем исторический пример. Ранее, после распада Союза, слово «подряд» как раз сыграло ключевую роль: действующий Глава государства после перерыва (во время правления Д.А. Медведева), снова пришел к власти, но уже на 2 шестилетних срока (которые, кстати, были увеличены с 4-х лет благодаря поправкам в Конституцию).

   Однако и здесь, на наш взгляд, существуют свои «подводные камни». Поскольку Конституция подлежит пересмотру, то есть вероятность обнуления прошлых сроков президентства, что не будет препятствовать действующему Президенту баллотироваться на пост еще раз (на 12-летний срок), если учитывать два срока, даже без слова «подряд».

   И к вопросу о «цензе оседлости»: действующая редакция Основного закона гласит, что минимальный срок, в течение которого кандидат на пост Президента РФ должен непрерывно проживать в стране, составляет 10 лет. По мнению И. Шаблинского, профессора Высшей школы экономики, практический смысл в данном изменении отсутствует. Профессор полагает, что Президент, инициируя данную поправку, возможно, думал о Михаиле Ходорковском, бывшем акционере ЮКОСа, отбывавшем наказание в виде лишения свободы более 10 лет и покинувшему Россию, после того, как был помилован.  Но Шаблинский утверждает, что Конституция не должна быть адаптирована под какие-то непонятные конъюнктурные политические соображения, это неправильно.

   4) Усиление роли государственного совета.

   Значительным числом политологов данная поправка трактуется как вариант для «транзита власти»[5] в 2024 году, т.е., когда действующий Президент уже не сможет занимать данный пост.

   По мнению Е. Лукьяновой , данное нововведение крайне важно, так как новый конституционный орган будет находиться над парламентом. А вот А. Галлямов усматривает в данной поправке обеспечение Президентом собственных интересов в будущем, но в то же время, Главе государства важно, чтобы он был воспринят как лидер, идущий навстречу народу, решая его проблемы, путем продвижения демократии и отказа от авторитаризма.

   5) Размер минимальной оплаты труда и его взаимосвязь с прожиточным минимумом.

   Данная поправка – как раз из категории социальных, т.е., больше всего поддерживаемой населением. Как отметил Президент РФ, необходимо, чтобы минимальный размер оплаты труда в России не был ниже, чем размер прожиточного минимума трудоспособного населения. Несмотря на присутствие данной нормы в законодательстве, Президент посчитал нужным закрепить ее на конституционном уровне. Также было предложено индексировать пенсии, т.е. в Конституцию предлагается внести «принципы достойного пенсионного обеспечения».  Однако профессор МГУ Наталья Зубаревич не видит в таких поправках практической необходимости, поскольку данные социальные гарантии  - незыблемы, а размеры пенсий в любом случае должны индексировать. С такой позицией можно в полной мере согласиться, ведь каждый год в России отмечается высокие темпы роста инфляции[5].  

   Но как обстоит ситуация с пенсиями сегодня? На практике мы наблюдаем, что правительством может быть отменена индексация, например, в случае кризиса в экономике. Так, в 2016 году, размер индексации составил всего 4%, вместо положенных 12,9%  уровня инфляции 2015 года.

   Безусловно, такая поправка отчетливо показывает, насколько Россия является социальным государством, однако вероятность существенного изменения материального положения людей крайне мала. Подобной позиции придерживается и О. Шибанов, профессор Российской экономической школы. На практике так и происходит: большинство пенсионеров вынуждено выбирать между покупкой необходимых лекарств и оплатой коммунальных услуг, которые дорожают каждый год, явно несоразмерно индексации.

   Однако среди населения отношение к поправкам довольно неоднозначно. Причин тому может быть множество, как объективных, так и субъективных. Так, 67 % российских граждан посчитали, что наиболее важна индексация пенсий (что, конечно же, и требовалось доказать), тогда как только 6% респондентов поддержали создание Госсовета. Граждане просто не понимают, в чем реальный политический смысл данного органа. К такому выводу пришли социологи, проводившие опрос от Фонда развития гражданского общества «Левада-центр». Первые в списке по важности вопросы касались запрета на иностранное гражданство для чиновников, а также гарантии МРОТ. Наименьшее число опрошенных высказались за перераспределение президентских полномочий в пользу законодательного органа – около 11%[6].

   Таким образом, рассмотрев реалии современной политической и социальной жизни России, а также собрав воедино мнения экспертов относительно полезности и важности тез или иных поправок в Конституцию, мы пришли к выводу, что Россия нацелена на укрепление президентской власти, т.е. идет по пути «суперпрезидентской» республики. В данной статье не упоминалось про такую поправку, как право Президента на назначение судей Конституционного Суда РФ, а также смещение их с должности, однако это изменение, а также установление приоритета отечественного законодательства над международным, заставляет усомниться в прочной системе разделения властей и независимости каждой ветви власти.  Ведь если судебная власть будет подотчетна исполнительной, о каком правосудии тогда может идти речь? А если отечественное законодательство будет содержать коллизию, но при этом нормы международного права, подлежащие применению и способные разрешить ее, могут оказаться «за бортом», их могут и не применить. Как же тогда права человека и гражданина?

   Более того, не вполне справедливым, является тот факт, что голосовать гражданам необходимо сразу: т.е., либо «за» - все поправки, либо – «против» всех изменений. И почему ничего не говорится о референдуме, как о законном способе изменения Конституции? Таким образом, нельзя реально выбрать: между социальными гарантиями и глобальными политическими «перестановками», учитывая различный характер и назначение всех предложенных поправок. Так что данных механизм нуждается в доработке: было бы правильным дать возможность гражданам «вникнуть» в каждую поправку, и все же выбирать, какие из них действительно принесут пользу государству, а за какие голосовать не стоит. Поэтому в текущих условиях говорить о полной и безоговорочной легитимности нововведений вряд ли возможно.

   Список литературы
   1. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 76-104.
   2. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
   3. https://rg.ru/amp/2020/01/23/v-chem-sut-predlozhennyh-prezidentom-popravok-v-konstituciiu.html
   4. http://www.bolshoyvopros.ru/questions/3493752-pochemu-popravki-v-konstituciju-idut-v-pakete-a-ne-otdelno.html
   5. https://www.bbc.com/russian/features-51128659
   6. https://www.vedomosti.ru/society/articles/2020/02/09/822584-popravki-v-konstitutsiyu


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31