Особенности конституционно-правового статуса и место Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля


Аннотация. В статье исследуется правовой статус Счетной палаты РФ как одного из органов государственного аудита и контроля, ее отличительные особенности, а также нормы федерального законодательства, закрепляющие основное положение  - независимость рассматриваемого нами контролирующего государственного органа.

Ключевые слова: Счетная палата РФ, аудиторы, государственный контроль, принцип независимости, Федеральное собрание, Совет Федерации, Государственная Дума.
   Особый научный и практический интерес представляет изучение нормативно-правовых актов, которые регулируют статус и деятельность Счетной палаты РФ. Указанный орган наделен функциями внешнего государственного аудита (контроля).

   Обращаясь к научным литературным источникам, следует отметить, что среди ученых до сих пор не выработано единой концепции, которая однозначно определяла бы статус Счетной палаты, ее роль и место в системе государственной власти. Позиции правоведов по рассматриваемому вопросу существенно расходятся: так, одни придерживаются мнения о том, что Счетная палата – это законодательный орган, вторые полагают, что это – орган парламентского контроля, а третьи и вовсе выделяют Счетную палату в качестве самостоятельного, независимого органа, так называемую, контролирующую власть.

   Позицию о независимости Счетной палаты и ее особенном конституционно-правовом статусе разделяет Шахрай С.М., считая, что данный контрольный орган не относится ни к одной из существующих ветвей власти [1]. В подтверждение своей позиции автор поясняет, что у Счетной палаты имеются собственные государственно-властные полномочия, закрепленные в законодательстве. Основную часть данных полномочий составляют полномочия в бюджетной сфере. Что касается деятельности рассматриваемого государственного органа, то аналогично деятельности Центрального банка России, она не может быть приостановлена – даже при роспуске Государственной Думы, а ее прекращение возможно лишь при условии внесения соответствующих поправок в Конституцию.

   По мнению Н.Д. Погосяна, определяется конституционно-правовой статус Счетной палаты совокупностью правовых норм, закрепленных Конституцией РФ, а также иными законами. Также на основании указанных норм  определяется место Счетной палаты в системе органов государственной власти [2]. Как утверждает автор, статус Счетной палаты должен быть равен статусу судебного органа, поскольку по своему характеру деятельности данные органы существенно схожи. Так, у Счетной палаты должно быть право на собственное принятие решений, влекущих за собой определенные юридические последствия, а также право на определение меры и формы санкций для виновных лиц. Кроме того, полномочия аудиторов, так же, как и полномочия судей, по мнению Погосяна, должны быть бессрочными.

   Исследуя правовые нормы, регулирующие статус Счетной палаты РФ, в первую очередь стоит обратить внимание по положения Конституции РФ. Так, ч. 5 ст. 101 Основного закона[3], а также ФЗ «О счетной палате РФ»[4], определяется правовое положение вышеуказанного органа. Закон устанавливает, что Счетная палата обязана контролировать своевременность исполнения статей доходов и расходов федерального бюджета, проводить финансовую экспертизу проектов федеральных законов, иных НПА, которые предусматривают расходы за счет средств федерального бюджета и принимаются властными органами. Но вышеперечисленными функциями деятельность Счетной палаты не ограничивается: данный орган уполномочен также контролировать контроль законность и своевременность движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в ЦБ РФ, иных финансово-кредитных учреждениях РФ; регулярно информировать Парламент о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых мероприятий по контролю.

   Выше уже отмечалось, что некоторыми экспертами Счетная палата выносится в качестве обособленной ветви власти, поскольку они считают, что принцип трехзвенной структуры разделения властей устарел. Однако ряд других ученых полагают, что Счетная палата по своим функциям и роли должна быть наиболее всего близка к власти Президента, в связи с чем, выдвигается концепция о создании четвертой – контрольной власти.

   Особое внимание в исследовании конституционно-правового статуса Счетной палаты РФ, следует уделить тем принципам, которые составляют основу деятельности вышеуказанного органа, наделенного полномочиями по проведению государственного аудита. Указанные принципы закреплены в ст. 4 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»: это законность, объективность, независимость, гласность и открытость.

   Наиболее важным, основным принципом, который отражен в вышеупомянутом Федеральном законе, является принцип независимости. Исходя из регламента Счетной палаты, значение рассматриваемого принципа заключается в том, что, осуществляя свою деятельность, сотрудники палаты не должны никоим образом зависеть от объектов, которые они контролируют: органов или должностных лиц. Чем же обязаны руководствоваться проверяющие в таком случае? В ходе проведения мероприятий по контролю, экспертному анализу и ряду других, сотрудниками Счетной палаты должны применяться только законодательные нормы, содержащиеся в Конституции РФ, международных договорах РФ, федеральных законах, международно-правовых принципах независимого аудита (контроля), а также непосредственно решениях Счетной палаты [5].

   Однако, Основной закон содержит всего лишь три упоминания о Счетной палате, не конкретизируя вышеуказанные принципы ее деятельности, а также в полной мере не раскрывая ее конституционно-правовой статус. Перечисленные ниже статьи Конституции делают акцент лишь на деятельность Совета Федерации и Государственной Думы, в части вопросов, касающихся деятельности Счетной палаты:

   1) ст. 101 в части 5 содержит отсылочную норму, указывая, что порядок деятельности и состав вышеуказанного органа определены в федеральном законе, а образуют Счетную палату в целях контроля за исполнением федерального бюджета палаты парламента - Совет Федерации и Государственная дума;
   2)  ст. 102 в пункте «и» закрепляет в ведение Совета Федерации такие полномочия, как назначение и освобождение от должности заместителя председателя и ½ состава аудиторов Счетной палаты;
   3) ст. 103 в пункте «д» закрепляет за Государственной Думой аналогичные предыдущим полномочия Совета Федерации [3].
Однако, обращая внимание на вышеперечисленные статьи, отметим, что ни одна из них не упоминает про независимость Счетной палаты РФ. Данный принцип отражен лишь в названном выше Федеральном законе, п. 2 ст. 2 которого закрепляет за Счетной палатой организационную, функциональную и финансовую независимость, а также принцип ее самостоятельности в осуществлении своей деятельности.
   Что касается состава рассматриваемого нами органа государственного аудита, то он утверждается частично Советом Федерации и Государственной Думой, включая следующих лиц: председатель, его заместитель, аудиторы и аппарат. Должность председателя имеет особый статус: Совет Государственной Думы по предложениям фракций представляет на рассмотрение Президента РФ минимум трех кандидатов на указанную должность. После избрания Президентом одного кандидата из предложенных, данная кандидатура вносится в Думу для назначения на должность. Но иногда Президент может не поддержать ни одну из предложенных кандидатур, в таком случае он наделен правом выдвижения иной кандидатуры, которую представляет в Думу для назначения на должность, после чего выносится соответствующее постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы [7].

   Что касается кандидатуры заместителя председателя, то порядок его назначения полностью аналогичен, только функции Государственной Думы здесь возложены на Совет Федерации. Президент РФ также рассматривает кандидатуры на должность аудитора Счетной палаты, предложенные ему Советом Государственной думы по предложениям фракций и Советом палаты Совета Федерации по предложениям комитетов. В случае отказа в принятии одной из предложенных кандидатур, порядок выдвижения нового кандидата Президентом аналогичен двум ранее рассмотренным должностям. Принятие постановления на должность аудитора, вынесенного Советом Федерации происходит также способом большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, а принятие постановления, вынесенного Государственной думой о назначении на ту же должность – большинством голосов депутатов [6].

   И здесь очевидно явное противоречие Конституции: так, ст. 7, 8 и 9 ФЗ «О Счетной палате РФ», устанавливающие порядок назначения на должность председателя, его заместителя, а также аудиторов, указывают на участие Президента РФ в данной процедуре, а вот Конституция РФ, напротив,  никак его участие не регламентирует.

   Ранее, до внесения поправок в Закон «О Счетной палате РФ», порядок формирования данного органа происходил исключительно при участии Государственной Думы и Совета Федерации, однако с 2004 года были внесены изменения, согласно которым, на должность председателя, его заместителя и аудиторов Счетной палаты парламент может назначать кандидатур только по представлению Президента. Указанные положения закреплены и в действующем законе № 41-ФЗ.

   Обратим внимание на то, что указанными изменениями подавляется независимость Счетной палаты, поскольку они существенно усиливают роль Президента РФ.

   Следует отметить и еще одно существенное противоречие, затрагивающее организационную самостоятельность органа независимого контроля – это подотчетность в своей деятельности Счетной палаты Федеральному собранию, но при такой подотчетности она же уполномочена и проверять обе палаты парламента.  

   Подводя итоги, мы пришли к выводу, что Счетная палата Российской Федерации хотя номинально и является самостоятельным и независимым органом государственного контроля, но по факту такой самостоятельности не имеет. Кроме того, конституционно-правовой статус данного органа власти не позволяет отнести ее к какой-либо из трех ветвей существующей власти, а также выделить в самостоятельную ветвь – контрольную. Учитывая рассмотренные нами выше положения о Счетной палате РФ, можно говорить о том, что Счетная палата является действующим на постоянной основе высшим органом государственного аудита, наделенный особым правовым статусом. По своей сути – это один из институтов Федерального собрания, обладающий некоторыми элементами независимости. Однако, еще раз подчеркнем, что независимость данного органа контроля – по нашему мнению, формальна, так как в его формировании участвует Президент РФ, кроме того, она подотчетна в своей деятельности парламенту. Такое явное противоречие Конституции не дает возможности утверждать, что закрепленный в законе принцип независимости Счетной палаты реализуется на практике.

   Список литературы
   1. Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право России. М., 2010. С. 580.
   2. Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 2007.№ 11. С. 5.
   3. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
   4. Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ (последняя редакция).
   5. Пансков В.Г. Формирование системы финансового контроля как стратегическая задача государственного строительства // Российский экономический журнал. - 2002 - № 5-6.
   6. Воробьев А.С. Порядок деятельности и принципы формирования Счетной палаты РФ // Правовая система России: история и современность: материалы VI межвузовской (международной) научно-практической конференции. - М.: Изд-во МГОУ, 2013.


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31