Оценка регулирующего воздействия как инструмент законотворчества и анализ проблемы качества нашего законодательства, перспективы его совершенствования



Аннотация: В статье проводиться анализ проблемы качества нашего законодательства и перспективы его совершенствования на стадии поступления законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. В качестве инструментария автор рассматривает институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ), для чего полагает необходимым сделать ОРВ обязательной и включить ее в стадию законодательного процесса. Для этого потребуется внесение изменений прежде всего в Регламент Государственной Думы. Существующая сегодня процедура ОРВ ориентирована на узкий круг законодательных инициатив, проводится Минэкономразвития России, и направлена на акты федеральных органов исполнительной власти. Автор обращает внимание на важность проведения оценки регулирующего воздействия независимыми и незаинтересованными экспертами, в том числе – на основе международного опыта.

Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, ОРВ, гражданское участие, законодательная инициатива, экспертное сообщество, публичные консультации, государственное регулирование, правотворчество, общественные консультации, правовой мониторинг, законопроект.

  Оценка регулирующего воздействия (анализ регуляторного воздействия) (далее – ОРВ), как процедура и метод выявления социально-экономических последствий нового или проектируемого государственного регулирования, сформировалась в практике управления развитых стран в последней четверти XX века. ООН расценивает ОРВ как вспомогательный инструмент для подготовки стратегических предложений с определением недостатков и преимуществ различных вариантов, не подменяющий собой принятие конкретных решений.

  Мировая практика не выработала единых подходов к оценке программ и политик, которые в разных странах значительно различаются по объему и видам регулирования, не говоря уже о процедурах и методах анализа. В ЕС ОРВ начали применять лишь в 2003 году.

  Международный опыт показывает активное применение ОРВ как системы механизмов, позволяющих рационализовать процессы выработки и принятия регулирующих решений, учесть мнения заинтересованных групп и достичь консенсуса в отношении целей регулирования и наиболее действенных и эффективных путей их реализации.

  В международной практике такого рода законы действуют в Японии (с 1898 г.), Венгрии (с 1987 г.), Казахстане (с 1998 г.), – Беларуси (с 2000 г.), Кыргызстане и Грузии (с 2009 г.), Туркменистане, Азербайджане и Таджикистане (с 2010 г.). В странах СНГ, закрепленная законодательно ОРВ имеет разные наименования: в Узбекистане – Система оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ), на Украине – Анализ влияния регуляторного акта (АВРА), в Кыргызстане – Анализ регулятивного воздействия нормативных правовых актов, в Казахстане – Оценка социально-экономических последствий законов.

  В ряде стран (Швейцария, Франция) процедура ОРВ закреплена в конституциях, в другом случае – она применяется лишь для принятия нормативного акта, особенно в части оценки необходимых бюджетных расходов (США, Канада). В ряде стран ОРВ распространяется на все регулирующие акты (Великобритания, Нидерланды). Часть государств (Респ. Корея, Чехия) не устанавливают, как таковую формализованную процедуру ОРВ, но следуют её принципам, разрабатывая регуляторные меры с позиции доказанной целесообразности.

Каждая страна самостоятельно определяет круг вопросов применения ОРВ. В ряде стран оценка не проводится в отношении актов, обусловленных международными обязательствами государства. Большинство стран начало проведение ОРВ с социально значимых проектов и программ.

  Зарубежный опыт в анализируемой сфере описан в научной литературе. Я же обращу внимание, на, по моему мнению, главное – обязательность процедур ОРВ для всех типов законопроектов. Наибольший опыт в этой сфере накоплен во Франции, где понятие «исследование воздействия» законопроектов введено законом от 10 июля 1976 г. № 76-629 «О защите природы», затем закреплено в Циркуляре «Жоспена» (прим. – премьер-министра) от 26 января 1998 г. Согласно статье 8 Органического закона Франции от 15 апреля 2009 г., дополняющего статью 39 Конституции страны, Правительство обязано сопровождать любой вносимый законопроект исследованием его воздействия (l’etude d’impact), обосновывающим необходимость принятия нового законодательного акта и последствия его применения.

  В исследовании воздействия закона Правительство излагает преследуемые цели, мотивы принятия нового законодательства, состояние правового регулирования в указанной области, связь законопроекта с европейским правом, дает оценку экономических, финансовых, социальных и экологических положений проекта, способы его применения, а также последствий его реализации. Данное исследование размещается на сайте нижней палаты Парламента Франции – Национального собрания и открыто для обозрения, замечаний, предложений любого желающего, которые затем передаются ответственным депутатам-докладчикам.

  Для целей координации контрольной и оценочной деятельности в 2009 г. в нижней палате Парламента Франции создан Комитет по оценке и контролю публичной политики Национального собрания.

  Аналогичные правила и институты действуют в Польше, где ОРВ (Oceny skutkow regulacji) направлена на углубленный анализ всех социально-экономических последствий, а проведение оценки предполагаемых результатов регламентации возложено на орган, вносящий проект нормативного акта.

  В Великобритании, Нидерландах проведение оценок регулирующего воздействия применяется в отношении всех законодательных инициатив. В то же время, в Австралии, США и Канаде проведение анализа регулятивного воздействия (Regulatory Impact Analysis, RIA) проводится в основном в отношении актов, содержащих необходимость бюджетных расходов. Таким образом, в зарубежной практике сформировалось два подхода: широкий (ОРВ применяется ко всем разрабатываемым законопроектам) и узкий, целевой, применимый лишь к законопроектам, влекущим бюджетные ассигнования или касающийся налогов.

  В Российской Федерации, наследовавшей советский опыт, сложилась традиция финансово-экономического и/ или технико-экономического обоснования (ТЭО) нормативно-правовых актов. От ОРВ данная практика отличается анализом потенциальных альтернатив регулирующего воздействия, включая анализ издержек и выгод, открытостью и гласностью, реализуемых в форме публичных слушаний и открытых консультаций, как с экспертами, так и с заинтересованными группами. Этот подход является эволюционно сформировавшимся, так как вопрос об ОРВ в России впервые системно был поставлен ещё при разработке отмены крепостного права. В последующем, в 1880 годы, уже в ходе оценки реформ и перехода к контрреформам, консервативная часть российских юристов указывала на то, что по любому преобразованию «надобно знать, каковы будут его хозяйственные и политически последствия», но формализована ОРВ в тот период не была. В 1960 годы, в ходе экономических реформ и попыток внедрения хозрасчета, в рамках народнохозяйственного планирования (АСУ и СППР), была предпринята попытка внедрения элементов ОРВ, также системно не завершенная.

  В то же время, в советский период, применительно к задачам планового хозяйства, алгоритмы и процедуры ТЭО были доведены до определенного совершенства, хотя их результаты и искажались в условиях административного рынка. В силу узости исключительно производственных задач для ТЭО тогда не использовались методы социальной антропологии и культурологи, способные прогнозировать социально-культурные, т.е. неэкономические эффекты нового регулирования.

  Гораздо более взвешенный подход выработался на Западе, где ОРВ имеет системный характер, учитывает сложные социально-культурные взаимодействия, включая при этом всю необходимую для реализации целей социального государства совокупность вопросов».

  Таким образом, процедура ОРВ в ЕС имеет системный характер, учитывает сложные социально-культурные взаимодействия, включая при этом всю необходимую для реализации целей социального государства совокупность вопросов:
- о природе, масштабе и развитии проблемы, кого она затрагивает;
- мнения всех заинтересованных сторон;
- есть ли необходимость участия ЕС в решении данной проблемы;
- цели решения этой проблемы;
- основные варианты политики для достижения этих целей;
- вероятные экономические, социальные и экологические последствия этих вариантов;
- основные параметры сравниваются с точки зрения эффективности, эффективности и согласованности в решении проблем;
- варианты организации мониторинга и оценки будущего результата.

  Подход Еврокомиссии, более отражает процесс, чем содержание. Здесь под оценкой воздействия понимается:
- набор логических шагов, которые необходимо соблюдать при подготовке предложений по политике:
- процесс подготовки аргументов и доказательства для политиков, принимающих решения, о преимуществах и недостатках возможных вариантов политики путем оценки их потенциальных последствий.

  Современные попытки внедрения процедур и практики ОРВ в России насчитывают чуть более десятилетия. С 2006 г. в виде эксперимента практика ОРВ в разработке Центра экономического и финансового консалтинга реализовывалась в Калмыкии, а затем, при поддержке Всемирного банка, с 2007 г. в Татарстане и РСО-Алания. На федеральном уровне пока шли лишь экспертные разработки. В марте 2010 г. в ходе реализации административной реформы, Минэкономразвития России было наделено полномочиями по разработке методики ОРВ, а также последующему её внедрению. В мае 2010 г. Правительство РФ ввело процедуру ОРВ под патронажем Минэкономразвития РФ, в структуре которого был сформирован Департамент оценки регулирующего воздействия. С того же учебного года дисциплина «ОРВ» была включена в учебный план ГУ ВШЭ. С 2011 г. институт ОРВ получил развитие в субъектах Российской Федерации, а с 2012 г. внедрение ОРВ стало обязательным. В то же время, процесс внедрения ОРВ в регионах столкнулся с трудностями организации и методики работы. Минэкономразвития РФ подготовило методические рекомендации, проводило видеоконференции и совещания, однако это практически никак не ускорило процесс внедрения. Основная причина, на мой взгляд, состояла в том, что регионы не были заинтересованы во внедрении данной системы, которая, прежде всего, повысила бы прозрачность сферы расходования бюджетных средств.

  Реализуя нормативно закрепленную обязательность ОРВ, в 2014 г. Минэкономразвития России заключило контракт на разработку официального Информационного портала об ОРВ, полагая, таким образом, сформировать единое информационное пространство, которое бы способствовало доступности целей и методов ОРВ для всех заинтересованных сторон, а также дистанционному обучению.

  С 2014 г. все проекты актов субъектов РФ, затрагивающие сферы предпринимательства и инвестиций, должны обязательно проходить процедуру ОРВ в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта РФ. При этом методическое обеспечение данной деятельности было сохранено за Минэкономразвития России (Департамент ОРВ). Тогда же были утверждены новые Методические рекомендации по организации проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов в субъектах РФ, с учётом неравномерности развития регионов введены модели организации проведения ОРВ, выстроена последовательность и порядок процедур, формализованы базовые требования по качеству процедур ОРВ и т.д.. Также в Минэкономразвития РФ был создан Типовой региональный интернет-портал по ОРВ как инструмент организации и проведения совокупности процедур ОРВ в субъекте РФ по образцам, размещенным на интернет-портале regulation.gov.ru.

  Также Минэкономразвития РФ занялось вопросами оценки качества самой ОРВ в субъектах РФ (Методика формирования рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах РФ), для чего была утверждена Концепция информационного развития ОРВ, ориентированная на максимизацию информационно-обучающего эффекта работы интернет-портала.

  В 2015 г. был изменён порядок проведения ОРВ, расширена её предметная сфера, определена регламентная продолжительность процедур, введено принятое в мировой практике правило «one in — one out». Ко всем указанным требованиям применялось требование сопоставимости в денежной оценке. Таким образом, в целом, удалось сформировать формально адекватную, т.е. соответствующую современным требованиям и доктринальным представлениям, систему ОРВ. Технократизм, присущий советским подходам к ТЭО, был в основном преодолен. В то же время, реальная эффективность новой системы до сих пор не вполне ясна. Разработчики из Минэкономразвития РФ, реализуя свой узковедомственный подход, вероятно упустили из внимания механизм самооценки выстраиваемой ими системы.

  По данным Минэкономразвития РФ, в 2010-2014 годах, применение ОРВ позволило сократить издержки в экономике на 600 млрд рублей. Методика подсчета данного показателя не раскрывается, иные, альтернативные подсчеты, неизвестны. Таким образом, объективная оценка эффективности применения ОРВ на сегодня отсутствует. На этом фоне практика применения указанных выше актов не успев сформироваться (и получить какую-либо оценку) была существенно скорректирована, когда с 1 января 2016 г. вступили в силу Правила проведения оценки фактического воздействия (ОФВ) НПА. Новая процедура ОФВ заменила экспертизу федеральных нормативных правовых актов и ориентирована, в основном, на устранение административных барьеров для предпринимательской и инвестиционной деятельности. Процедура ОФВ обязательно включает публичное обсуждение и утверждение Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Предполагается, что ОФВ даст возможность определить взаимосвязь целей принятия НПА и его эффекта.

  Вместе с тем, практика ОРВ и ОФВ сегодня в полном мере не охватывает федеральное законотворчество. Оценке подвергаются лишь законопроекты по налогам и сборам. При этом ОРВ после принятия во втором чтении подлежат законопроекты, направленные Государственной Думой в Правительство, но и в данном случае лишь Правительство РФ определяет потребность в ОРВ, что представляется неоправданным. Вместе с тем именно ко второму чтению законопроект обретает свое содержание и форму.

  Так «мимо» процедур ОРВ прошли предложения Верховного Суда РФ об упрощении процедуры рассмотрения дел, подвергнутые справедливой критике экспертного сообщества, которое не привлекалось к разработке и обсуждению документа.

  Внедрение ОРВ способно обеспечить аналитическую составляющую законодательного процесса, оценить уровень бюджетных затрат, связанных с реализацией положений проектируемого законодательного акта, а также прогнозировать прямые и косвенные положительные и негативные последствия.

  В сфере федерального законотворчества обоснованное беспокойство общества вызывает «тенденция постоянно нарастающего объема бессистемных изменений в действующее законодательство, не опирающихся на четкую концепцию правовой политики». При этом изменения не опираются на четкую концепцию правовой политики в определенной сфере. Большинство предлагаемых инициатив имеют явно ситуативный подтекст, формируемый разного рода «резонансными» событиями. Система здесь, как правило, отсутствует, а непрерывное изменение действующих актов, вызвано, в том числе и «правотворческими ошибками при разработке таких актов». Эта ситуация известна и широко обсуждается в литературе.

  В 1994-2016 годы было принято более 6,5 тысяч федеральных законов, из которых 670 могут быть отнесены к базовым. По данным Минэкономразвития России процедура ОРВ проведена в отношении всего лишь 69 проектов поправок в законы, на фоне колоссального числа отклоняемых Государственной Думой в первом чтении законопроектов (более половины, от числа внесенных), при этом экспертизы проводятся не более чем по 24% проектов федеральных законов.

  В 2010 - 2016 годах положительную оценку получили 3258 документа (63%), отрицательную – 1889 (37%). Летом 2016 г. Минэкономразвития России по результатам 103 ОРВ подготовило 65% положительных и 35% отрицательных заключений. Очевиден стабильно низкий, недопустимый для такого рода документов, уровень подготовки.

  Среди необходимых элементов процедуры ОРВ должна преобладать оценка возможных последствий (подсчет возможных издержек, эффектов) принятия проекта акта независимыми экспертами. Наиболее эффективным представляется правовой статус заключения об ОРВ в форме отдельного самостоятельного документа, что повысит статус заключения, подчеркнет его роль в законодательном процессе, и сделает работу по ОРВ более понятной и эффективной. Такое заключение могло бы стать обязательным для рассмотрения Советом либо профильным Комитетом Государственной Думы, что целесообразно прописать в Регламенте.

  Заслуживает внимания положительный опыт субъектов РФ, в частности опыт Московской городской Думы по разработке и формализации принципов формирования Паспорта закона г. Москвы мог бы быть полезным для Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) Государственной Думы.

  В то же время, принимая во внимание правовую позицию Конституционного суда РФ, следует признать, что проведение ОРВ не является элементом какой-либо стадии федерального законодательного процесса. В этой связи было бы полезным предусмотреть в регламентах Правительства РФ и Государственной Думы обязательность ОРВ на этом этапе.

  В более чем 50 субъектах РФ (Дагестан, Москва, Московская область, Тульская область, Чукотский автономный округ и др.) уже действуют такого рода региональные законодательные акты. Так, Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 24-кз «О порядке принятия законов Ставропольского края» предусматривает внесение законопроекта с сопроводительным письмом и пояснительной запиской субъекта права законодательной инициативы, где приводится, в том числе и прогноз социально-экономических и иных последствий принятия закона. Краевой закон (в части предпринимательской и инвестиционной деятельности) требует заключение краевого уполномоченного органа исполнительной власти об ОРВ данного законопроекта.

В более чем 55 субъектах Российской Федерации (Московская область, Свердловская область, Санкт-Петербург, Республика Крым, Чувашская Республика и др.) приняты собственные законодательные акты о проведении ОРВ, в том числе законодательных актов.

  В России активно поддерживает необходимость проведения ОРВ вносимых в Государственную Думу законопроектов МЭР РФ. Свой проект предложил и Минюст России.

  В декабре 2012 г. был подготовлен проект изменений в Регламент Государственной Думы в части проведения процедуры ОРВ законопроектов, подготовленных ко второму чтению (предусматривалось право Государственной Думы и Совета Государственной Думы определять, в отношении каких законопроектов будет применяться такая процедура).

  Соответствующие поправки рассматривались, в том числе, на совещании в Аппарате Правительства Российской Федерации и были поддержаны, однако поправки в Регламент Государственной Думы так и не были внесены.

  Невозможность установления в Регламенте Государственной Думы дополнительных требований к пояснительной записке и финансово-экономическому обоснованию к законопроектам, в которых отображались бы сведения о возможном положительном или отрицательном влиянии предлагаемых норм, обосновывалась противниками инициативы положениями постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г. № 9-П (далее – постановление № 9-П), предусматривающими, что требования к вносимому законопроекту не могут вводить условия, чрезмерно затрудняющие реализацию права законодательной инициативы. Кроме того, конкретизация права законодательной инициативы не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона.

  В то же время Конституционный Суд РФ тем же постановлением № 9-П отметил «допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя». Это требование представляется адекватным и в целом соответствует практике, сложившейся в странах ЕС.

  Таким образом, учитывая международный опыт, а также выраженную институтами гражданского общества и экспертами потребность повышения качества принимаемого и корректируемого российского законодательства, представляется целесообразным расширение процедур ОРВ до законодательных инициатив, вносимых в Государственную Думу, а также проведение процедуры ОРВ повторно после второго чтения законопроекта.

Список литературы
1. Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология 2009. – С. 25.
2. А.А. Волошинская.  Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий: Государственное управление. Электронный вестник 2015. – № 49. – С. 52-74.
3. Р.Г. Газизова, Н.М. Касаткина, Н.Б. Крысенкова, Ф.А. Лещенков, А.Н. Пилипенко, Н.Ю. Трещетенкова, Т.И. Чурсина. Организация законодательного процесса в зарубежных странах: Издание Государственной Думы 2014. – 112 с.
4. Е.Н. Кондрат. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия: ЮСТИЦИНФОРМ 2014. – 119 с.
5. Ю.А. Тихомиров. Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие: ИД «Юриспруденция». 2010. – 224 с.
6. Ю.А. Тихомиров. Юридическое проектирование: критерии и ошибки: Журнал российского права 2008. – № 2. – С. 3-9.

Опубликовал: Евгений Пиляк, 25-08-2019, 21:19, Гражданское право, 29

Похожие публикации

Календарь
«    Сентябрь 2019    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 1
2345678
9101112131415
16171819202122
23242526272829
30 
Реклама

© 2019 Научный юридический журнал "Юридическая книга"