Правовая охрана окружающей среды от радиоактивного загрязнения в законодательстве РФ


Аннотация. Предметом рассмотрения статьи являются проблемные вопросы по обращению с радиоактивными веществами, в частности, отходами. Рассматривается правовое регулирование радиоактивных отходов, как на национальном, так и на международном уровне, акцентируется внимание на существующих проблемах современного законодательства в данной сфере.

Ключевые слова: радиационное загрязнение, радиоактивные отходы, окружающая среда, радиоактивные материалы, атомная энергия.

   Одним из наиболее вредных и опасных источников загрязнений атмосферы и экологии в целом, которые существуют на сегодняшний день, является радиация. Государство должно заботиться о строгом регулировании содержания радиоактивных веществ во всех элементах окружающей среды: в почве, в атмосфере, гидросфере, а также в продуктах питания.

   Но самой острой экологической проблемой современности для всего человечества является накопление радиоактивных отходов практически во всех уголках Земли. И Россия в этом плане – не исключение. Безусловно, обеспечение качества здоровья и жизни населения страны, национальной безопасности, возможно лишь при условии, если будут сохранены природные экосистемы; важно не допустить их загрязнения радиоактивными отходами. Такая деятельность должна стать одним из ведущих направлений политики государства.

   Говоря о нормативно-правовом регулировании рассматриваемой отрасли, следует отметить, что оно осуществляется и на внутринациональном уровне, и на международном. Среди отечественных нормативно-правовых документов ведущее место занимает ФЗ о радиационной безопасности населения[1]. Его принятие обусловлено необходимостью упорядочить и урегулировать общественные отношения в сфере охраны окружающей среды от радиационного загрязнения, а также с тем, чтобы помочь населению преодолеть страх опасности радиационного заражения после Чернобыльской аварии.

   С 2004 года создается и развивает сою природоохранную деятельность такой орган, как Ростехнадзор. Те полномочия и функции, которыми он наделяется в соответствии с законодательством РФ, способствуют проведению эффективных мероприятий, направленных на предупреждение, преодоление и устранение последствий, наступивших вследствие техногенных аварий, экологических и радиационных катастроф, загрязнения атмосферы[2].

   Однако на сегодня ситуация с экологической и радиационной обстановкой в России имеет ряд серьезных недостатков. Это, прежде всего, законодательные пробелы правового регулирования, отсутствие должного финансирования в области обращения с радиоактивными отходами.

   Что же является источником образования радиоактивных отходов? Неминуемо приводит к образованию таких отходов деятельность, связанная с непосредственным использованием рад медицина, фармацевтика и некоторые добывающие отрасли. Это свидетельствует о том, что и отраслевым законодательством, действующим в данных сферах, затрагивается правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами.

   Основную массу таких отходов образует эксплуатация атомных электростанций (АЭС). Но следует обратить особое внимание, что хранилища, созданные на АЭС для захоронения таких отходов, имеют ограниченные объемы, к тому же, большинство АЭС по стране пребывают практически в аварийном состоянии, испытывая нехватку ресурсов. И несмотря даже на то, что часть АЭС имеют собственные хранилища для отходов от их деятельности, срок их разрешенной эксплуатации несоизмеримо мал в сравнении с периодом полураспада радиоактивных отходов всего 30 лет), тогда как отходы могут распадаться на протяжении десятков тысяч лет[3].

   Если рассматривать сферу правового регулирования обращения с радиоактивными отходами, то следует обратить внимание на ряд критичных недостатков. Так, действующими на сегодня нормами законов, увы, не обеспечен надлежащий уровень четкого регулирования, а сами нормы разрозненны и зачастую противоречат друг другу, что создает предпосылки для нарушений. И в случае оставления без внимания данной проблемы окружающая среда и все человечество вскоре могут столкнуться с неминуемыми негативными последствиями. Таким образом, можно говорить о приоритете обеспечения безопасности при обращении с радиоактивными веществами и их отходами в государственной экологической политике РФ.

   Но что же необходимо для обеспечения эффективности проводимой государством политики в рассматриваемой сфере? Прежде всего, это –мощный контроль со стороны государственных органов за обращением с радиоактивными отходами, принятие всех возможных мер для защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду, на информацию о ее состоянии, а также ужесточение санкций за нарушения, связанные с оборотом радиоактивных отходов[3]. Но вышеперечисленные меры будут иметь меньшую эффективность, если не будут применяться в сочетании с предупреждением загрязнения окружающей среды.

   Немаловажное значение в вопросе регулирования обращения с радиоактивным отходами имеет принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»[4]. Значение данного правового акта заключается в том, что здесь впервые определяется правовой режим, согласно которому осуществляется хранение таких отходов. Также законодательное закрепление получил правовой статус организаций, чья деятельность связана с использованием атомной энергии. Кроме этого, предмет правового регулирования составили: защита объектов ядерной энергетики от внешних посягательств и ответственность за причинение ущерба. Свое действие указанный закон распространяет на все правоотношения, связанные с использованием атомной энергии в мирных целях, исключение составляют разработки ядерного оружия и установки военного назначения.

   Рассматривая систему источников права, которыми регулируются отношения в сфере радиоактивных веществ и отходов, отметим, что в России помимо актов федерального значения, актов субъектов, указов Президента РФ и постановлений Правительства, ведомственных актов, действуют акты международного характера – конвенции и договоры. Но большинство исследователей в научной литературе упоминают о двух взаимосвязанных группах, на которые подразделяется все законодательство в области радиоактивных отходов: это международные договоры РФ и внутреннее законодательство.

   Рассмотрим две вышеупомянутые группы более подробно.

   Говоря о внутринациональном законодательстве в области обращения с ядерными отходами, можно сделать вывод о наличии в нем существенных пробелов и недостатков. Ярким примером, в частности, является отсутствие необходимой терминологии в ст. 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» N 52-ФЗ, принятого 30 марта 1999 г[5]. В данном законе не содержится закрепленных определений таких важный понятий, как «отходы», «радиоактивные вещества», «ядерное топливо» и «обращение с радиоактивными отходами». Здесь приведены только некоторые отдельные требования, устанавливаемые для определенных видов деятельности, связанной с обращением с радиоактивными отходами. Некоторые из перечисленных выше терминов раскрыты в других ФЗ, например, «Об использовании атомной энергии»[4], «О радиационной безопасности населения»[1].

   Таким образом, вышеизложенное дает основания утверждать, что федеральное внутреннее законодательство регулирует лишь те отношения, которые связаны непосредственно с атомной энергетикой. Но, как уже нами было упомянуто ранее, образование радиоактивных отходов происходит не только при использовании атомной энергии.

   Важным моментом, на наш взгляд, является обязательное ведение кадастрового учета всех радиоактивных веществ и их отходов на государственном уровне, но действующее законодательство прямо не предусматривает данный момент. Вместе с тем, ведение такого кадастра, если учитывать специфику рассматриваемой нами деятельности, является целесообразным, также Энергетическая стратегия РФ отмечает такую необходимость. Кроме того, анализируя положения ст. 22 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», можно заметить, что требования, которые содержит данная статья относительно государственного учета и контроля радиоактивных веществ и их отходов, обуславливают необходимость в ведении кадастра.

   В случае, если при обращении с радиоактивными отходами физическими и юридическими лицами не соблюдаются установленные правила, то на них может быть возложена ответственность, согласно действующему законодательству РФ. Так, недопустимым нарушением является ввоз на территорию РФ радиоактивных отходов из иностранных государств, чтобы разместить их на временное хранение или же полное захоронение путем выброса в космическое пространство или затопления[6]. Исключения могут устанавливаться лишь специальными ФЗ.

   Довольно велико правовое значение ФЗ «Об использовании атомной энергии» в установлении системы государственного управления в сфере использования атомной энергии, а также системы безопасности при ее использовании. Здесь ярок выражен международный принцип самостоятельности и независимости государственных органов управления в организации использования атомной энергии, а также государственного надзора за безопасностью ее использования. Но на сегодня, к сожалению, мы наблюдаем отсутствие четкого и слаженного взаимодействия между двумя вышеуказанными органами, возникновение противоречий. Это обусловлено тем, что их компетенция не получила законодательного четкого определения, кроме того, не регламентирован механизм их взаимодействия.

   Наиболее четкую и подробную регламентацию обращение с отходами получило в содержании нормативно-технических документов и некоторых подзаконных актах. В России разработаны и введены в действие также специальные санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО)[7]. Они носят императивный характер для всех организаций,  деятельность которых связана с радиоактивными отходами.

   Для российского законодательства в рассматриваемой сфере в последнее время характерны существенные изменения. Но, теме не менее, вопрос о мирном использовании атома остается открытым и наиболее острым, требуя правового урегулирования. Коснемся наиболее важных из них. Так, на стадии разработки находится проект федерального закона о перераспределении функций по лицензированию видов деятельности в сфере использования атомной энергии. Такое перераспределение должно происходить между федеральными органами исполнительной власти, ответственными за управление использованием атомной энергии, и за теми, которые ответственны за обеспечение безопасности при ее использовании. Что же полезного привнесет данный закон? Его принятие поможет разрешить существующее противоречие уже действующих ФЗ: «Об использовании атомной энергии» и ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Первый из вышеперечисленных законов содержит отсылочную норму, которая указывает, что Правительство РФ утверждает Перечень лицензируемых видов деятельности. Второй закон содержит исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащей обязательному лицензированию в РФ. Дополнение данного закона может осуществляться лишь специальным федеральным законом.

   Важно также конкретизировать понятие радиоактивных отходов, разграничив его от понятия «радиоактивные материалы» и «отработанное ядерное топливо». Такое четкое разграничение даст наиболее правильное понимание радиоактивных отходов, выступающих в качестве объекта правового регулирования. Но часто встречается подмена и смешение указанных понятий, что недопустимо. Так, понятие радиоактивных отходов содержится в ст. 3 ФЗ «Об использовании атомной энергии»: это  такие ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.

   Бесспорно, значение классификации радиоактивных отходов является отправной точкой в разработке правил обращения с ними,  также различных норм, касающихся обеспечения радиационной безопасности и др. Пробелом, пока что не решеным в отечественном законодательстве, остается отсутствие четкой классификации отходов, а также критериев, по которым тот или иной материал можно отнести к радиоактивному. Кроме того, если тот или иной объект будет классифицирован неверно, то никакой ответственности за это закон не устанавливает. Вышеупомянутые законы не уделяют достаточного внимания вопросу классификации отходов, в них содержится лишь понятие радиоактивных отходов. Для радиационных отходов установлена обязательная радиационно-гигиеническая паспортизация, на основании которой будет удостоверен соответствующий их вид и класс опасности.

   Также стоит различать ядерные материалы и радиоактивные вещества. Первые представляют собой материалы, которые содержат в себе или имеют способность воспроизводить делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества. Если же мы говорим о радиоактивных веществах, то они не относятся к ядерным материалам, но способны испускать ионизирующее излучение. Четкое разграничение двух вышеперечисленных категорий крайне важно, поскольку класс вещества подлежит документальной фиксации.

   И, наконец, заслуживает особого внимания, на наш взгляд, международное законодательство в области радиоактивных веществ и отходов. Анализируя нормы международного права, можно увидеть, что здесь понятие радиоактивных отходов значительно шире, чем закрепленное в российском законодательстве. Так, статья ст. 2 Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, принятой 5 сентября 1997 г.[8], дает комплексное понятие обращению с радиоактивными отходами. Под таким обращением понимается и снятие с эксплуатации (физическое манипулирование), обработка, в т.ч. предварительная, кондиционирование, хранение или захоронение отходов. Исключение составляет деятельность по перевозке за пределами площадки. Такая деятельность может быть связана и со сбросом отходов. Получается, что международное право унифицирует данные действия, а отечественно, напротив – разграничивает. Такое принципиальное различие несет крайне опасные последствия: получается, что в РФ могут быть ввезены материалы, которые с позиции российского права классифицированы как ядерное топливо, а вот в международном праве такие вещества считаются радиоактивными отходами, и, следовательно, их ввоз может существенно нарушить экологические и экономические интересы России. Во избежание подобных противоречий представляется необходимым кодифицировать законодательство в сфере обращения с радиоактивными отходами. Кодификация, по нашему мнению, способствовала бы эффективной оптимизации области правового регулирования рассматриваемых отношений, кроме того, были бы надлежащим образом урегулировано рациональное использование недр в целях хранения отходов. Более того, кодификация законодательства в данной сфере позволила бы индивидуализировать ответственность должностных лиц, ужесточив контроль со стороны государства.

   Проанализировав нормы российского законодательства, мы пришли к выводу о том, что в рассмотренной сфере оно находится только на этапе становления. Безусловно, со стороны ученых и правоприменителей уделяется все больше внимания вопросам его эффективности, а также решению проблемных и противоречивых вопросов. России необходимо держать курс на дальнейшее совершенствование законодательства в области обращения с радиоактивными отходами, создавая комплексную, унифицированную и открытую систему, которая смогла бы обеспечивать соблюдение государственных интересов страны, а также прав и свобод граждан.

   Список литературы
   1. Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" от 09.01.1996 N 3-ФЗ (последняя редакция).
   2. Акимова Т.А., Хоскин В.В. Экология. М.: ЮНИТИ, 2013. 455 с.
   3. Коробкин В.И., Передельский Л.В. Экология. Ростов н/Д.: Феникс, 2013. 576 с.
   4. Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21.11.1995 N 170-ФЗ (последняя редакция).
   5. Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 N 52-ФЗ (последняя редакция).
   6. Новиков Ю.В. Экология, окружающая среда и человек. М.: ФАИР-ПРЕСС, 2014. 320 с.
   7. Морозова Л.Л., Сивков В.П. Безопасность жизнедеятельности. Ч. 1.- М.: ВАСОТ. 2004.
   8. Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Заключена в г. Вене 05.09.1997) из информационного банка "Международное право".


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31