Правовой режим заповедников и национальных парков как особо охраняемых природных территорий


Аннотация. В статье исследуются вопросы правового регулирования заповедников и национальных парков, их значение для экологии. Автор приводит понятие вышеуказанных охраняемых природных территорий, а также затрагивает правовые и другие проблемы в данной сфере, актуальные на сегодняшний день.

Ключевые слова: заповедник, национальный парк, особо охраняемая природная территория, биосферный заповедник.

   Вопросы охраны природы на сегодня являются наиболее острыми и не утрачивают своей актуальности. Так, большое значение для экологии страны имеют особо охраняемые природные территории – особенно те, для которых установлен особый режим правовой охраны. Это заповедники и национальные парки. Согласно действующему законодательству РФ, данные виды территорий являются особо охраняемыми, так как имеют неоценимое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Именно благодаря развитию и сохранению особо охраняемых природных территорий на территории государства, можно обеспечить сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.

   Относительно правового регулирования природных территорий, подлежащих особой охране, следует отметить, что оно осуществляется как на федеральном, так на региональном и местном уровнях. Среди наиболее важных нормативных актов федерального уровня, в первую очередь, стоит выделить Федеральный закон от 14марта 1995г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[1] и не менее значимый нормативный акт – Федеральный закон РФ от 10 января 2002г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[2]. Кроме вышеназванных законов, регулируются правоотношения в сфере ООПТ также нормами Земельного кодекса Российской Федерации, принятого 25 октября 2001 года.[3]
  
Поскольку предметом рассмотрения настоящей статьи являются не все особо охраняемые природные территории, а именно национальные парки и заповедники, то перед тем, как перейти к рассмотрению особенностей их правового положения, целесообразно привести определения данных понятий.

   Так, национальный парк представляет собой такую территорию, которая имеет естественный природный рельеф и находится под охраной в целях ограничения деятельности человека, которая способна причинить вред [4]. Обратим внимание, что под данное понятие подпадает не только территория, но также и акватория (любой участок планеты, где проводятся действия по сохранению его природы в первозданном виде.

   Для национальных парков характерны такие особенности, как возможность проведения научных исследований, а также осуществления некоторых видов хозяйствования [5]. Сред общих признаков, которыми обладают все национальные парки, можно отметить:

   - минимум воздействия на экологическую систему, что позволяет сохранить ее в первозданном виде;
   - довольно обширная площадь, которая весьма привлекательна для научной и туристической деятельности.

   Законодательство РФ исходит из определенных правил, которые должны соблюдаться для конкретной природной охраняемой территории. Так, например, для того, чтобы территория была признана национальным парком, необходимо, чтобы в ее пределах находились абсолютно дикие участки экологической системы. Несоблюдение данного условия ведет к тому, что та или иная территория национальным парком являться не будет. Если же мы говорим об отличительных признаках, которыми обладает понятие «национальный парк» в разных странах мира, то среди них можно выделить разнообразие флоры и фауны, рельефа, красоту ландшафтов, туристический потенциал и т.д.

   Относительно правового регулирования национальных парков, важно отметить, что те ресурсы, которые располагаются на их территории (земля, недра, водные ресурсы, флора и фауна), могут предоставляться в пользование национальным паркам на тех правах, которые предусмотрены в федеральных законах[6]. Если речь идет не о природных, а об исторических или культурных объектах, то они могут быть переданы в пользование национальному парку только по предварительному согласованию с государственным органом, в чьей компетенции находится охрана памятников истории и культуры. Но в некоторых случаях допускается размещение земельных участков в границах национального парка, принадлежащих иным собственникам или пользователям.

   Функционирование отдельно взятого национального парка осуществляется в соответствии с положением, утвержденным государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Территория национального парка может быть разделена на различные по функциональному предназначению зоны. Перечислим их:

   - зона, в пределах которой запрещаются любые виды хозяйственной деятельности, а также использование территории в рекреационных целях. Это – заповедная зона;
   - зона, в пределах которой допустимо посещение, но оно находится под строгим контролем и регулированием; на территории такой зоны создаются и поддерживаются условия сохранения природных комплексов и объектов. Такая зона является особо охраняемой;
   - зона отдыха или рекреационная;
   - зона охраны исторических и культурных объектов;
   - зона, предназначенная для размещения посетителей (ночлега, обустройства палаточных лагерей, объектов туристического сервиса и пр.), т.е. зона по обслуживанию посетителей;
   - зона, в границах которой ведется хозяйственная деятельность, направленная на поддержание национального парка[7].

   Выше нами было рассмотрено понятие национального парка. Также считаем необходимым раскрыть понятие заповедника. Различия между данными природными территориями очевидны. Так, заповедником признается такая особо охраняемая природная территория, на которой полностью отсутствует какая-либо хозяйственная деятельность человека, т.е. это – жестко ограниченный в доступе для человека участок экосистемы (в отличие от национального парка). Такие ограничения устанавливаются с тем, чтобы защитить редкие виды животных и растений, которые находятся на территории заповедника. Таким образом, основное отличие заповедника от национального парка в степени ограничения человеческой деятельности: если в национальном парке она разрешена частично (некоторые ее виды, например, научные исследования и туристические экскурсии), то вход в заповедник допускается только при наличии специального разрешения, выдаваемого органами природоохраны; естественно, что деятельность человека на заповедных территориях будет находиться под запретом.

   Говоря о правовом регулировании вопроса об особо охраняемых природных территориях, в частности, заповедниках и национальных парках, следует обратить внимание и на существующие проблемы в данной области. Так, прежде всего, это непродуманные действия со стороны органов власти по реальной оценке количественных возможностей создания национальных парков в определенный промежуток времени, а также в отсутствии определенных критериев, согласно которым надлежит выбирать территорию под национальный парк.

   Наиболее актуальным в настоящее время остается вопрос о создании и функционировании биосферных заповедников. На наш взгляд, стоит уделить внимание решению самых острых проблем в данной сфере. Рассмотрим их далее подробно.

   Если сравнивать другие особо охраняемые природные территории и биосферные заповедники, то функции, выполняемые последними, значительно шире и важнее. Являясь по своей сути образцом окружающей среды, данный вид заповедников представлен в качестве своеобразных международных стандартов. Основная проблема заключается в том, что какие-либо принципы, согласно которым происходит выбор территории под размещение на ней биосферного заповедника, отсутствуют. Также наблюдается отсутствие необходимых оснований для того, чтобы моделировать на территории заповедника биосферные процессы[4].

   Другой, не менее острой, на наш взгляд, является проблема зонирования территории, на которой располагается биосферный заповедник. Это обусловлено наличием множества противоречий между функциями биосферных заповедников. Приведем пример: для того, чтобы сохранить существующее разнообразие экологических систем, необходимо соблюдение строгого режима охраны такой территории, т.е. деятельность человека на ней должна быть крайне минимальна. Однако, здесь есть и обратная сторона: как же проводить научные исследования, если нет возможности проведения экспериментов, которые, в свою очередь, неизбежно нарушают естественное течение всех природных процессов. Еще одно существенное противоречие кроется в том, что установления строгого охранного режима невозможно там, где присутствует огромное количество людей, а территория биосферного заповедника как раз предполагает такое массовое присутствие[3].

   Но каким же образом возможно решить данные противоречия? Здесь возможен и более всего приемлем вариант зонирования территорий: так, в биосферном заповеднике необходимо выделять так называемое «ядро», т.е. зону, которая является полностью охраняемой, без какого-либо вмешательства, а также такую зону, в границах которой возможно проведение научных исследований и экспериментов, различных мероприятий, которые связаны с экологическим образованием. Такая зона называется буферной.

   Еще одной острой проблемой для заповедников в целом является стремительный рост хозяйствования на их территориях. Это ощутимо потому, что до сих пор законодательство об охране окружающей среды не закрепило положения о неприкосновенности заповедных территорий, что порождает условия для нарушений. Появляются существенные противоречия между охраной и местным населением, и чтобы их сгладить, необходимо, чтобы результаты, полученные в научных исследованиях, были полностью использованы в хозяйственной деятельности конкретного региона. Важно также постоянно повышать уровень экологического образования граждан, вовлекая их в решение проблем охраны местной окружающей среды.

   Существенным пробелом современного экологического законодательства является также положение п. 3 ст. 11 и п. 3 ст. 16 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[1]. Данными статьями допускается «изъятие или иное прекращение прав на земельные и лесные участки, предоставленные федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками или национальными парками, в случаях, предусмотренных федеральными законами». Это означает, что для изъятия земель, принадлежащих государственным природным заповедникам, созданы все правовые основания, если соответствующий федеральный закон будет принят. Еще одним негативным, по нашему мнению, является положение п. 3 ст. 23 вышеупомянутого ФЗ, в котором закреплена возможность преобразования государственных природных заповедников федерального значения в региональные. Неоднозначность данного положения закона в том, что отсутствуют какие-либо гарантии, что будет сохранен правовой режим, обеспечена надлежащая охрана данных преобразуемых заповедников, а также то, что для подобных преобразований будут созданы определенные условия и критерии.

   Не регламентирована российским законодательством и еще одна проблема, касающаяся распределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти в сфере природоохраны. Представляется необходимым в целях ее эффективного разрешения дополнить раздел XI «Международные договоры в области особо охраняемых природных территорий» вышеупомянутого ФЗ, а именно: разработка плана действий биосферных заповедников, который включал бы в себя базовые определения и понятия, цели и задачи.

   Не совсем продуманной и н наш взгляд, даже негативной, является внесенная в Государственную Думу законодательная инициатива в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», которая будет касаться возможности исключать заповедники из списка особо охраняемых объектов, как утративших природную ценность. На данный момент законодательство содержит запрет на изменение границ заповедников, а свой особо охраняемый статус заповедные территории могут утратить лишь на основании результатов государственной экологической экспертизы. Далее последует принятие решения соответствующим органом исполнительной власти: все зависит от статуса конкретного заповедника – решение принимается органами государственного, регионального или же местного уровня.

   Полагаем, что данные поправки могут принести как положительные, так и отрицательные изменения в систему управления земельными ресурсами особо охраняемых природных территорий. Плюсом, безусловно, станет возможность для муниципальных образований осуществлять обустройство и развитие своих территорий, без нарушений законодательства. Однако, есть и негативный момент: хозяйствующие субъекты все больше претендуют на территории, находящиеся под охраной, и именно для них возможность изменения границ заповедников «развяжет руки». Данное положение закона может привести к тому, что станут появляться различные незаконные основания для признания территории утратившей природную ценность.

   Список литературы
   1. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14.03.1995 N 33-ФЗ (последняя редакция).
   2. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ (последняя редакция).
   3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019).
   4. Гальперин, М.В. Общая экология: Учебник / М.В. Гальперин. - М.: Форум, 2016. - 336 c.
   5. Иванов А.Н., Чижова В.П. Охраняемые природные территории: Учебное пособие. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2003. - 119 с.
   6. Кузнецова Н.В. Экологическое право: Учебное пособие - М.: Юриспруденция, 2005.-168 с.
   7. Шемишученко Г.А. Человек и его право на безопасную (здоровую) окружающую среду // Государство и право. 2004. № 10.


Бесплатная публикация

статьи в журнале

Подробнее
Календарь
«    Май 2021    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31