Об уточнении предмета контроля в сельском хозяйстве

Шаляпин Григорий Павлович, кандидат юридических наук

Доцент кафедры гуманитарных дисциплин

Астраханский государственный технический университет

Дмитровский филиал

Аннотация. В настоящей статье дана оценка эффективности и результативности работы контрольных органов, осуществляющих надзорные полномочия в сельском хозяйстве. По итогам анализа правоприменительной практики в нескольких видах федерального контроля констатируется, что предмет контроля является отправной точкой контрольно-надзорной деятельности, которая подлежит ревизии. В противном случае цели любого надзора не будут достигать задуманного законодателем. Отмечается, что несколько видов контролей, таких как федеральный контроль в сфере обеспечения безопасности обращения пестицидов и агрохимикатов, а также карантинный фитосанитарный надзор требуют уточнения в предмете контроля. Жизненные примеры из деятельности территориальных управлений Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору показывают целесообразность проведения такой работы в ближайшем будущем в целях обеспечения действенной борьбы с нарушениями обязательных требований законодательства со стороны контролируемых лиц. В связи с этим даны предложения правотворческим органам о разработке соответствующих проектов федеральных законов и, в последствии, – подзаконных актов, расширяющих спектр предмета указанных видов контролей, что в целом позитивно отразится на аграрном секторе экономики в нашей стране.

Ключевые слова: контроль, надзор, предмет контроля, контрольный орган, контролируемое лицо.

Shaliapin Grigorii Pavlovich, candidate of Law Sciences

Associate Professor of the Department of Humanities

Astrakhan State Technical University

Dmitrov Branch

On the clarification of the subject of control in agriculture

Abstract. This article provides an assessment of the effectiveness and efficiency of the work of control bodies exercising supervisory powers in agriculture. Based on the results of the analysis of law enforcement practice in several types of federal control, it is stated that the subject of control is the starting point of control and supervisory activities that are subject to audit. Otherwise, the objectives of any supervision will not achieve what the legislator intended. It is noted that several types of controls, such as federal control in the field of ensuring the safety of pesticides and agrochemicals, as well as quarantine phytosanitary surveillance, require clarification in the subject of control. Life examples from the activities of the territorial departments of the Federal Service for Veterinary and Phytosanitary Surveillance show the expediency of carrying out such work in the near future in order to ensure an effective fight against violations of mandatory legal requirements by controlled persons. In this regard, proposals have been made to law–making bodies on the development of relevant draft federal laws and, subsequently, by-laws that expand the range of subjects of these types of controls, which will have a generally positive impact on the agricultural sector of the economy in our country.

Key words: control, supervision, subject of control, control body, controlled person.

Введение

Все виды федерального контроля (надзора) в аграрной сфере нашей страны регламентируются Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [1] (далее – Закон о контроле) и иными законодательными актами, являющимися специальными в отношении конкретных видов контроля. К последним относятся такие акты, как законы Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» [2], от 14.05.1993 № 4973-1 «О зерне» [3], федеральные законы от 21.07.2014 № 206-ФЗ «О карантине растений» [4], от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» [5], и другие.

Напомним, что специальными законами о контроле являются те акты, которые содержат положения о государственном контроле (разделы, статьи и другие структурные единицы акта). Такими законами определены полномочия ведомств, осуществляющих контроль за деятельностью в разных подотраслях сельского хозяйства. При этом не все эти полномочия в аграрной сфере являются компетенцией Россельхознадзора. Некоторые из них реализуются иными государственными органами исполнительной власти, в том числе субъектами Российской Федерации (по переданным им полномочиям). Например, функциями федерального государственного карантинного фитосанитарного контроля помимо Россельхознадзора наделены ещё два органа: Росгвардия (на объектах, занимаемых её войсковыми частями), а также ФТС России (на пунктах пропуска Государственной границы Российской Федерации и на специальных складах временного хранения).

Насколько же эффективны перечисленные выше виды контролей на практике и достаточно ли исчерпывающе изложены в отношении их предметы контролей в федеральных законах? Поиск ответа на эти вопросы – цель настоящего исследования, результаты которого отражены в представленной работе.

Материал и методы исследования

В проведенном исследовании использованы следующие общетеоретические методы познания: анализ, обобщение, дедукция, в том числе эмпирические методы при анализе научной литературы и положений нормативных правовых актов.

Результаты и обсуждения

Под понятием «сельское хозяйство» в настоящей работе понимается деятельность в целом агропромышленного комплекса, поскольку, по утверждению адепта аграрного права М.И. Козыря обобщение этих, не совсем синонимичных терминов, требует конкретизации в любой научной работе правоведа [6]. В любом случае специальными законами и положениями о видах контроля, вне зависимости от того в какой сфере экономики он проводится, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации, определено, что органы контроля при осуществлении контрольно-надзорной деятельности обязаны требовать от контролируемых лиц только то, что предусмотрено предметом контроля, который определяется федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации о виде контроля. В развитие указанного статья 15 Закона о контроле к таковым относит следующее:

1) соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами;

2) соблюдение (реализация) требований, содержащихся в разрешительных документах;

3) соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий (далее – КНМ).

В свою очередь на основании статьи 8 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [7] перечень указанных обязательных требований утверждается правовым актом контрольного органа и размещается им на официальном сайте. Данный перечень также дублируется в Реестре обязательных требований, который ведет Минэкономразвития России. Следовательно, обязательные требования в силу закона не могут выбираться ведомством произвольно.

Таким образом между контрольными органами проложен в своем роде «водораздел», который недопустимо им пересекать произвольно. У многих из нас, и уж тем более у предпринимателей, включая аграриев, ещё свежи в памяти случаи, когда за одни и те же нарушения в сельском хозяйстве наказывали контролируемого лица сразу несколько органов контроля. Например, при проверке рыбоводного хозяйства, когда одновременно к нему приезжали проводить КНМ Роспотребнадзор и Россельхознадзор по одному и тому же поводу. Нынешняя ситуация, отталкивающаяся от четких критериев предмета контроля, не допускает проведения подобных двойных проверок, что способствует реализации общей цели административной реформы, проводимой правительством нашей страны с 2016 года, направленной на снижение административной нагрузки на бизнес и одновременно на повышение эффективности проводимых КНМ. Об этом говорится не только в обновленной Концепции контрольно-надзорной деятельности до 2026 года, принятой распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.12.2023 № 3745-р [8], но и в информационных обзорах юридической практики КНМ. Последнее можно видеть в работах административистов (Евдокимов А.С., Ким Ю.В., Сергун П.П. и др.). Ими же в целом отмечены правовые пробелы предметов контролей [9], которые мы лишь интерполируем на контрольно-надзорную деятельность в аграрном секторе.

Так, на примере контроля за обращением пестицидов и агрохимикатов можно показать юридические недочеты, допущенные в определении его предмета. В частности, на основании пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1067 (далее – Положение № 1067) [10], предметом указанного контроля является соблюдение гражданами и юридическими лицами регламентов применения пестицидов и агрохимикатов при производстве сельхозпродукции, за исключением применения пестицидов и агрохимикатов гражданами для ведения личных подсобных хозяйств (далее – ЛПХ).

Следовательно, в условиях нераспространения проверок на ЛПХ, у Россельхознадзора отсутствуют полноценные полномочия в отношении требования законности оборота пестицидов и агрохимикатов. Также должностным лицам этой службы нельзя проводить КНМ в отношении хранителей и перевозчиков пестицидов. Нет в предмете этого вида контроля и такой немаловажной функции, как проверка остаточных МДУ (т.е. максимально допустимых уровней остаточного содержания действующих веществ) пестицидов непосредственно в растительной продукции, что может отражаться на жизни и здоровье сельскохозяйственных животных при их использовании в кормах, а через произведенные из сельскохозяйственных культур продукты питания - и на здоровье людей.

Конечно же здесь можно возразить, что карантинное фитосанитарное обеззараживание растительной продукции пестицидами является лицензируемой деятельностью, а сама процедура лицензирования предусматривает ряд требований к потенциальным лицензиатам на основании Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [11]. Однако пестициды, применяемые такими лицензиатами, часто являются высокотоксичными веществами и отсутствие возможности проверки хранителей и перевозчиков реагентов, а также оценки их влияния непосредственно на граждан при обращении токсикантов приводит к негативным последствиям. К примеру, пестициды на основе метилбромидов и фосфидов являются очень ядовитыми бесцветными газами, их незначительные концентрации (0,05 мг/л при 2000 мл/м3) способны вызвать мгновенную смерть человека. Кроме того, при неправильном хранении препаратов 1 класса опасности в газообразном состоянии, находящихся в сосудах под избыточным давлением, существует риск детонации (т.е. взрыва) с сильными разрушающими последствиями. И это все не голословные утверждения. Последнее время в СМИ участились сообщения о несчастных случаях, произошедших с использованием токсичных пестицидов и агрохимикатов. Достаточно вспомнить прошлогодний взрыв склада с токсикантами в Дагестане [12] или недавнее отравление детей пестицидами в Красноярском крае [13].

Следующий сюжет относится к зерновому, карантинному фитосанитарному и пестицидному контролям одновременно. Россельхознадзор в своей деятельности в раках данных видов контролей пользуется инструментарием различных информационных государственных систем: ФГИС «Зерно», ФГИС «Сатурн» и ФГИС «Аргус». Все они необходимы ведомству для прослеживаемости партий зерна и продуктов его переработки, оценки соблюдения требований декларирования их безопасности, оформления фитосанитарных и карантинных сертификатов на растительную продукцию, а также отслеживания оборота пестицидов и агрохимикатов в нашей стране.

Ответственность по внесению необходимых сведений в эти системы возложена упомянутыми выше законами на хозяйствующие субъекты, однако в них, как и в положениях о контролях, не предусмотрен такой предмет надзора, как оценка контрольным органом достоверности и полноты сведений, вносимых пользователями в отраслевые информационные системы. В этой связи у того же Россельхознадзора нет полномочий по проверке и возложении санкций на контролируемых лиц за неподачу либо недостоверную подачу сведений в информационные системы, предусмотренные правовыми актами.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [14] предусматривает полномочия Россельхознадзора (на основании пункта 22 его статьи 28.3) по оформлению протоколов об административных правонарушениях по статье 19.7 за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу), осуществляющий государственный контроль сведений, представление которых предусмотрено законом. Однако производители, импортеры, дистрибьюторы, торговые сети (включая продажу через «Интернет»), а также лица, осуществляющие хранение пестицидов и агрохимикатов, не являются лицами, поднадзорными Россельхознадзору. Таким образом отказ любого из указанной цепочки интересантов в предоставлении данных во ФГИС «Сатурн» не влечет в их отношении никаких административных последствий, поэтому не позволяет даже при наличии такого намерения выполнить указанное требование лицам, находящимся ниже по цепочке прослеживаемости, в первую очередь, - сельскохозяйственным товаропроизводителям. Это приводит к наполнению ФГИС «Сатурн» недостоверными сведениями, разрыву товаропроводящих цепочек и невозможности выполнения требования по обеспечению достоверности подаваемых в указанную систему сведений со стороны Россельхознадзора.

Выводы

Учитывая изложенное, для устранения выявленных недостатков правотворческим органам с целью повышения эффективности КНМ в аграрной сфере необходимо рассмотреть вопрос о расширении предметов контроля в соответствующих правовых актах, в том числе в части наделения уполномоченных контрольных органов полномочиями о контроле за соблюдением требований в отношении полноты и достоверности сведений, поступающих от контролируемых лиц в федеральные государственные информационные системы прослеживаемости зерна и продуктов его переработки, обращения пестицидов и агрохимикатов, а также в области карантина растений. Помимо этого, Россельхознадзор нужно наделить полномочиями о проверке МДУ веществ в растительной продукции на местах её производства и требований к хранителям и перевозчикам пестицидов и агрохимикатов. На наш взгляд, в целом реализация представленных предложений минимизирует риски наступления неблагоприятных последствий от указанных выше факторов для контролируемых лиц в сельском хозяйстве.

Список литературы

1. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» / Собрание законодательства Российской Федерации, 03.08.2020, № 31, ст. 5007.

2. Закон Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 17.06.1993, № 24, ст. 857.

3. Закон Российской Федерации от 14.05.1993 № 4973-1 «О зерне» / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 03.06.1993, № 22, ст. 799.

4. Федеральный закон от 21.07.2014 № 206-ФЗ «О карантине растений» / Собрание законодательства Российской Федерации, 28.07.2014, № 30, ст. 4207.

5. Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» / Собрание законодательства Российской Федерации, 21.07.1997, № 29, ст. 3510.

6. Козырь М.И. Правовые проблемы развития агропромышленного комплекса России / М.И. Козырь Журнал российского права 2010. - № 4. - С. 28-37.

7. Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» / Собрание законодательства Российской Федерации, 03.08.2020, № 31, ст. 5006.

8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21.12.2023 № 3745-р «Об утверждении Концепции контрольно-надзорной деятельности до 2026 года», Собрание законодательства Российской Федерации, 01.01.2024, № 1, ст. 285.

9. Евдокимов А.С., Ким Ю.В., Сергун П.П. Реформа контрольной и надзорной деятельности 2017 - 2025: организационно-правовой анализ // Административное право и процесс. - 2024. - № 7. - С. 27 – 31.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1067 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами» / Собрание законодательства Российской Федерации, 05.07.2021, № 27, ст. 5443.

11. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» / Собрание законодательства Российской Федерации, 09.05.2011, № 19, ст. 2716.

12. «Жили на пороховой бочке. Что показали проверки после трагедии в Дагестане?», 23.08.2023, АиФ-Дагестан,https://dzen.ru/a/ZOXDM-4tOmaaw-lN?ys clid=mbp67vcgva605434928 (дата обращения 09.06.2025).

13. «Поражены практически все органы»: эксперты установили причину гибели четверых детей под Красноярском», MK RU, 03.12.2024, https://www.mk. ru/incident/2024/12/03/porazheny-prakticheski-vse-organy-eksperty-ustanovili-prichi nu-gibeli-chetverykh-detey-pod-rasnoyarskom.html?ysclid=mbp6evehmb354035514.

14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ / Собрание законодательства Российской Федерации, 07.01.2002, № 1, ст. 1.