Защита прокурором государственного имущества посредством арбитражного и гражданского правосудия (на примере незаконного распоряжения земель сельскохозяйственного назначения)

Макаренко Александр Юрьевич, соискатель

Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского

   Аннотация. В статье анализируется один из приоритетных видов прокурорской деятельности – надзор за исполнением законодательства, регулирующего порядок распоряжения и использования земельных участков сельскохозяйственного назначения. Автором рассматриваются типичные нарушения законов, допускаемые в этой области правоотношений, а также результативные способы их устранения путем реализации прокурором предусмотренных статьей 45 ГПК РФ и статьей 52 АПК РФ полномочий. Сложившаяся прокурорская практика позволяет наиболее эффективно выполнять актуальные для современной России задачи по защите наиболее ценных земель, в том числе характеризуемых высоким естественным плодородием. Приводимые в статье примеры актов прокурорского реагирования автор считает правильным внедрить в текущую работу межрайонных и районных прокуратур как положительный опыт, при необходимости алгоритм проверки закрепить в организационно-распорядительных документах.

   Российское право обладает высокой степенью активности и быстроты изменения, а земельное законодательство - наиболее динамичное и меняющееся из всех. В 90-х годах прошлого века начата земельная реформа, которая продолжается и в настоящее время. Одной из ключевых ее задач – передача земель сельскохозяйственного назначения эффективному землепользователю [1].

   По смыслу положений статей 9, 36 Конституции Российской Федерации, статей 77, 78 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 5 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»,  Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» предоставление во владение и пользование земельных участков сельскохозяйственного использования, находящихся в государственной собственности, преследует цель возникновения публичных отношений, направленных на максимально эффективное использование земель для удовлетворения потребностей общества и соблюдение национальных интересов в сфере продовольственной безопасности. 

   Таким образом, для государства (в лице уполномоченных органов власти) приоритетной задачей является охрана таких земель, недопустимость понижения уровня их плодородия, порчи. Также немаловажный вопрос – производство сельскохозяйственной продукции для нужд граждан как форма исполнения властью своих публичный функций.

   В связи с этим в законе закреплена обязанность по исключительному использованию земель в связи с их целевым назначением. Неисполнение такой обязанности нарушает права и законные интересы не только неопределенного круга лиц, но и Российской Федерации.

   Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о систематически допускаемых органами власти и местного самоуправления нарушениях принципов публичности, открытости и прозрачности при распоряжении землями сельскохозяйственного назначения путем предоставления их не для осуществления сельскохозяйственного производства, а для последующего незаконного изменения вида разрешенного использования участка, передачи третьим лицам для осуществления предпринимательской деятельности для осуществления, в том числе строительства капитальных объектов в отсутствие правовых оснований.

   Не единичны также факты создания преференциальных условий для отдельных физических или юридических лиц при получении в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения, имеющих высокую коммерческую привлекательность.

   Соколова А.А. справедливо отмечает, что последствия нарушений правового режима использования земель сельскохозяйственного назначения, допускаемых органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, приводят к ухудшению плодородия земель, их деградации и сокращению площадей угодий [2].

   Действенный механизм защиты государственного имущества - реализация прокурором предусмотренных статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации полномочий.

   Одно из самых распространенных оснований для обращения прокурора в суд – предоставление в аренду земельного участка сельскохозяйственного назначения вопреки установленному федеральным законодательством порядку.

   Реализация схем по получению прав на земельные участки без проведения торгов связана, в первую очередь, с желанием предпринимателей исключить конкуренцию, а порой заинтересованностью уполномоченных органов предоставить их аффилированным лицам [3].

   К примеру, по результатам рассмотрения искового заявления заместителя прокурора региональной прокуратуры о признании ничтожной сделкой заключенный с хозяйствующим субъектом договор аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения общей площадью почти 100 га. При предоставлении земли без торгов органом местного самоуправления коммерческой организации созданы преференциальные условия, исключающие какую-либо конкуренцию. Предусмотренный статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации порядок при распоряжении землей соблюден не был. Участок предоставлен в отсутствие размещенного в установленной форме извещения о намерении предоставления земли в аренду (дело № А66-1221/2022) [4].

   Судебная практика по указанным фактам сформирована и в других субъектах Российской Федерации.

   Так, определением Верховного Суда Российской Федерации от 05.02.2020 № 308-ЭС20-276 отказано администрации Туркменского муниципального района Ставропольского края в передаче касационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации. 

   Принятое решение мотивировано тем, что суды первой, апелляционной и кассационной инстанций обоснованно удовлетворяя иск заместителя прокурора Ставропольского края исходили из следующего. Положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливают возможность предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения без проведения торгов при отсутствии заявлений от иных заинтересованных лиц о предоставленных данного участка. При этом участие хозяйствующего субъекта в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности правового значения не имеет.

   Аналогичная практика сложилась в Алтайском и Краснодарском крае (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11.05.2023 по делу № А03-14899/2021; постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13.10.2021 по делу № А32-42352/2020), Республике Башкортостан (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26.12.2022 № Ф09-7204/22, дело № А07-24673/2021), Воронежской и Тверской областях (определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 02.11.2022 № 88-30528/22 по делу 2-422/2022, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.11.2023 по делу № А66-17622/2022) и др.

   Заслуживают внимания принятые Генеральной прокуратурой Российской Федерации меры по пресечению незаконного выбытия более 500 участков сельскохозяйственного назначения площадью, превышающей 3 500 га.

   Установлены многочисленные факты принятия территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом при содействии органа местного самоуправления противоречащих закону решений, которые привели к незаконному выбытию земель сельскохозяйственного назначения, вовлечению их в экономический оборот, осуществлению несанкционированной застройки и извлечению сверхприбыли от неправомерного использования федерального имущества.

   Определениями Четвертого Кассационного суда общей юрисдикции от 12.09.2023 (дело № 88-29132/2023), 10.10.2023 (дело № 88-32576/2023), 14.12.2023 (дело № 88-33249/2023) исковые заявления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации удовлетворены. Сделки по передаче спорных земель хозяйствующим субъектам и частным лицам признаны недействительными, применены последствия их недействительности. Также возведенные в отсутствие правовых оснований объекты капитального строительства признаны самовольными, на правообладателей возложена обязанность по их сносу. 

   Принятые решения судами мотивированы тем, что коммерческими организациями на землях сельскохозяйственного назначения возведены жилые дома, приведя их в состояние, непригодное для сельскохозяйственного использования. Также установлено, что арендаторы ряда участков также не имели намерений использования земельных участков для сельскохозяйственного производства, соблюдения публичных интересов, удовлетворения потребностей общества и обеспечения национальных интересов в сфере продовольственной безопасности. Соответствующие сделки совершены лишь для вида, создавая имитацию соблюдения установленного законом порядка.

   Как следствие неправомерной деятельности, большинство спорных земельных участков заросло древесно-кустарниковой и сорной растительностью и фактически превратилось в лесной массив, плодородный слой почвы других подвергся перекрытию грунтовыми дорогами. Помимо этого, подтверждено, что собственники особо ценных земель не преследовали цель ведения сельскохозяйственной деятельности, поскольку, зная о структуре и составе земельного надела, его качественных и иных характеристиках, недостаточности собственных сил и средств для осуществления сельскохозяйственного производства, осознавая невозможность эксплуатации земли, заключили соответствующие договоры аренды.

   Такие факты не являются единичными, оспаривание сделок по распоряжению сельскохозяйственных земель коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, не являющимися сельскохозяйственными товаропроизводителями, инициировано прокуратурой Республики Бурятия.

   Так, решениями Арбитражного суда Республики Бурятия, оставленными без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, удовлетворены в полном объеме 3 иска прокурора республики о признании недействительными договоров купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения общей площадью 300 гектаров, заключенных администрацией муниципального образования с индивидуальными предпринимателями, в нарушение требований подпункта 12 пункта 8 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 9, пункта 4 статьи 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», и применении последствий недействительности ничтожных сделок (дела №№ А10-5681/2017, А10-2127/2017, А10-2018/2017).

   Применяемые прокурорами средства гражданско-правовой защиты государственной собственности показали свою эффективность, многочисленные факты нарушения закона свидетельствуют о необходимости их дальнейшего применения и распространения положительного опыта для более эффективного использования прокурорских полномочий.

Список литературы

   1.    Липски С.А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения // Аграрное 

и земельное право. 2013. № 2. С. 81 – 86.

   2.    Соколова А.А. Правовое обеспечение надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. 

С. 4.

   3.    Тютюник Р.Н., Лиджиева В.П. Использование полномочий прокурора в арбитражном процессе в целях противодействия правонарушениям в сельскохозяйственной сфере // Законность. 2020. № 8. С. 3 - 5.

   4.    Судебные решения, на которые приводятся ссылки, Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».