Обводненный карьер как доказательство факта злоупотребления правом на владение земельным участком

Шаляпин Григорий Павлович, кандидат юридических наук

Астраханский государственный технический университет

Аннотация. В представленной статье освещается проблема злоупотребления правом землевладельцами, осуществляющими добычу общераспространенных полезных ископаемых на земельных участках сельскохозяйственного назначения. Приводятся примеры судебной практики по обжалованию решений органов контроля, возбудивших дела об административных правонарушениях за деградацию земельного покрова и плодородия почв. Отмечается, что проектные материалы на строительство рыбоводных прудов при одновременном подтверждении факта недропользования не могут являться доказательством целевого использования сельскохозяйственных земель. Особое внимание акцентируется на обязанности предпринимателей, желающих заниматься добычей полезных ископаемых на земельных участках, в оформлении всех предусмотренных законодательством разрешительных документов в каждом конкретном случае. Констатируется, что несмотря на наличие поручения Президента Российской Федерации о необходимости введения нормативно-правового ограничения на добычу полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения, указанные правонарушения в сфере земельного законодательства являются одними из часто выявляемых в настоящее время. В этой связи даны рекомендации правотворческим органам ускорить реализацию упомянутого поручения, а органам контроля – учитывать особенности строительства искусственных водоемов для нужд авакультуры.

Ключевые слова: земельный участок, карьер, пруд, землевладелец, рыбоводство, орган контроля.

За последние 4 года участились случаи добычи юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее обобщенно – предприниматели) общераспространенных полезных ископаемых (таких как песок, гравий и других) на землях сельскохозяйственного назначения без перевода земельных участков в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее соответственно – земли сельхозназначения; промназначения).

Об этом факте свидетельствуют официальные материалы результатов федерального государственного земельного контроля (надзора) надзора, осуществляемого Россельхознадзором [1] (далее – земельный надзор), в которых говорится о выявлении в 2018 году на землях указанной категории незаконно выкопанных карьеров на площади 959 га против 1600 га в 2022 году. Дополнительно в данных документах отмечено, что в 2018 году проведена рекультивация земель под карьерами на площади 101 га, в то время как в 2022 году было рекультивировано лишь 35 га таких земель.

На фоне такого негатива будет не лишним напомнить о поручении Президента Российской Федерации от 29.06.2016 № Пр-1240, согласно которого Правительству Российской Федерации необходимо было ускорить формирование нормативной правовой базы в сфере охраны почв, в том числе предусмотрев в ней ограничения на добычу общераспространенных полезных ископаемых на землях сельхозназначения [2]. Срок на выполнение этой задачи был установлен до начала 2017 года.

Почему же уполномоченные на осуществление земельного надзора органами контроля (к которым, помимо указанного ведомства, относятся Росприроднадзор и Росреестр) до сих пор продолжают выявлять упомянутый вид правонарушения земельного законодательства, имеющего к тому же положительную динамику роста? И что необходимо учитывать при возбуждении дела об административном правонарушении за нарушение состояния земель сельхозназначения и плодородия почв, чтобы эффективней его пресекать?

Найти ответы на эти вопросы и дать практические рекомендации по борьбе с такими правонарушениями – цель нашего исследования, результаты которого отражены в настоящей работе.

В качестве методологической основы при работе над обозначенной тематикой применялся комплекс общих и частно-научных методов и приемов исследования, в том числе методы системного анализа, обобщения юридической практики, а также сравнительно-правовых методов познания. Поиски необходимого материала, в том числе в части судебных актов, проводились в общедоступных справочно-правовых системах, таких как КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/, Гарант https://www.garant.ru/, Судпрактика http://www.sudact.ru, Арбитражные суды https://arbitr.ru/.

Так, ознакомление с изложенной в судебных решениях позицией значительной части предпринимателей, осуществляющих выработку общераспространенных полезных ископаемых на землях сельхозназначения, дают возможность понять мотивы совершенных административных правонарушений, квалифицируемых по статьям 8.6 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3] (далее – КоАП РФ). По их мнению, на таких землях можно заниматься добычей общераспространенных полезных ископаемых без перевода их в земли промназначения на основании того, что собственник земельного участка вправе в силу статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) [4] использовать для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, а также строить пруды и иные искусственные водные объекты. Дополнительно землевладельцы ссылаются на статью 78 ЗК РФ, позволяющую использовать земли сельхозназначения для целей аквакультуры (рыбоводства).

Далее предприниматели оправдывают свои действия строительством прудов для нужд товарного рыбоводства, которое на основании Федерального закона от 02.07.2013 № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5] (далее – Закон об аквакультуре) относится к сельскохозяйственному производству, что якобы подтверждает целевое использование земель указанной категории.

Данное оправдание хозяйственной деятельности, приводящей к нарушению почвенного покрова земель сельхозназначения, по нашему мнению, не аргументировано и не выдерживает критики по следующим причинам:

во-первых, - при проектировании, строительстве и эксплуатации рыбоводных прудов предприниматели обязаны руководствоваться Рыбоводно-биологическими нормами для эксплуатации прудовых хозяйств, принятыми приказом Минрыбхоза СССР от 26.04.1985 № 254 [6], который действует в настоящее время. Этим ведомственным правовым актом определены конструктивные особенности, предъявляемые к рыбоводным прудам в зависимости от зоны рыбоводства. Например, площадь одамбированных нагульных прудов для карповых должна составлять 100-150 га, а их средняя глубина не превышать 1,5 м. И только в 5-7 зонах рыбоводства допускается увеличение глубины пруда до 2,2 м, которое достигается возвышением дамб, а не дноуглубительными работами;

во-вторых, - при проектировании рыбоводных прудов используют технические регламенты, а также строительные нормы и правила (далее – СНиП), с особенностью применения которых можно ознакомиться в специальной литературе (Граневский, Каспин, и др. [7], Керштейн, Луньков, Шлихунов [8] и проч.), посвященной проектированию рыбоводных предприятий. После вступления в силу Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [9] все СНиПы актуализируются и носят название «Свод правил» (далее - СП). Касающиеся проектирования рыбоводных прудов СНиП и СП только в отдельных случаях допускают снятие поверхностного слоя грунта (что зависит от объектов культивирования). Все они учитывают не только безопасность и эксплуатабельность прудов, но и требования ветеринарного законодательства. Так, например, Единые ветеринарные требования к объектам, подлежащим ветеринарному контролю, утвержденные решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13.02.2018 № 27 [10], устанавливают обязанность осушать нагульные пруды и выводить их на летование в целях уничтожения источников заболеваний объектов аквакультуры.

Следовательно, не осушаемый водоем с глубинами, не соответствующими проектным нормам (т.е. обводненный карьер), не может по определению являться рыбоводным прудом, так как он не отвечает вышеперечисленным требованиям и условиям проектирования, строительства и эксплуатации прудов.

На необходимость наличия у землевладельцев проектно-сметной документации на производство работ, связанных с нарушением почвенного покрова, наряду с планами рекультивации земель, предусмотренными Правилами проведения рекультивации и консервации земель, утвержденными постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800 [11], указывают решения различных судебных инстанций. В качестве примера можно привести постановление по делу об административном правонарушении Гвардейского районного суда Калининградской области от 27.07.2023 по делу № 5-59/2023; решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 27.12.2021, постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2022 и Арбитражного суда Уральского округа от 02.11.2022 по делу № А07-23977/2020, и многие другие (прим. авт. – эти судебные акты находятся в свободном доступе вышеуказанных справочных правовых систем).

При разрешении подобных споров суды в первую очередь обращают внимание на соответствие проводимых на землях сельхозназначения работ Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, который в настоящее время утвержден приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 [12]. При выявлении такого соответствия делается вывод о том, что земельный участок сельхозназначения может быть использован для разведки и добычи полезных ископаемых только после перевода земельного участка в соответствующую категорию земель. Доводы же ответчиков о том, что на земельных участках сельхозназначения не ведется добыча полезных ископаемых, а проводятся работы по созданию инфраструктуры для рыбоводства (т.е. строительство прудов), судами отклоняются, в том числе с учетом различных доказательств органов контроля (решение Нагатинского районного суда 04.12.2019 по делу № 02-5461/2019, апелляционное определение Московского городского суда от 02.03.2020 по делу № 33-9055/2020) о нецелевом использовании указанных земельных участков.

Во всех вышеперечисленных судебных актах дополнительно указано на необходимость оформления предпринимателями разрешительной документации на строительство искусственных водоемов, к которой в качестве примера можно отнести согласование Росрыболовством запланированной деятельности. Такое согласование осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 № 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания» [13].

В каждом конкретном случае требуется согласование проектных материалов (документации) на строительство рыбоводных прудов, которое может негативно повлиять (напрямую или косвенно) на водные биологические ресурсы и водные объекты (включая их водоохранные зоны), где обитают эти ресурсы.

Следующим разрешительным документом будет являться лицензия на недропользование песчано-гравийной смеси для строительных работ, об особенностях оформления которой мы рассуждали в своих более ранних работах [14], раскрывающих проблему выявления правонарушений, связанных с подменой разрешительных документов в отечественном товарном рыбоводстве (прим. авт. – по этой причине в настоящей статье тема о выдаче упомянутой лицензии подробно не раскрывается).

Что касается обводненных карьеров, которые на основании статьи 12 Закона об аквакультуре также могут использоваться в прудовом рыбоводстве, то стоит отметить, что СНиП и СП не содержат положений по их строительству для обозначенных целей. Проще говоря, карьеры для нужд аквакультуры целенаправленно не строятся, а лишь вводятся в эксплуатацию рыбоводными хозяйствами после их образования вследствие геологической, строительной и иной хозяйственной деятельности с последующей рекультивацией земли. При этом считаем целесообразным обратить внимание на то, что ведение прудового рыбоводства на карьерах не предполагает смены категории назначения земли. В этой связи рытье «дыры» в земле сельхозназначения для нужд аквакультуры является примером злоупотребления правом.

Справедливости ради приведем пример, когда позиция органа контроля, уполномоченного осуществлять земельный надзор, о нарушении предпринимателем части 2 статьи 8.6 КоАП РФ не была поддержана судом, а производство по соответствующему административному делу было прекращено. Таковым является постановление Гвардейского районного суда Калининградской области от 21.11.2023 по делу № 5-93/2023 в отношении подозреваемого в правонарушении юридического лица, касающегося создания карьера на земле сельхозназначения «для целей аквакультуры». Однако это решение, принятое не в пользу органа контроля, в данном случае основывалось на нарушении процессуального законодательства и не затрагивало сути спора. Кроме того, в настоящее время это решение обжаловано в апелляции, поэтому нам еще выпадет возможность ознакомиться с его итоговым разрешением.

В статьях 13 и 42 ЗК РФ и статье 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [15] содержатся исчерпывающие перечни обязанностей, возлагаемых на землевладельцев. Однако в них не предусмотрен прямой запрет на выработку общераспространенных полезных ископаемых при строительстве искусственных водных объектов для рыбоводных целей. Это значительно ограничивает в инструментарии должностных лиц органов контроля, призванных по долгу службы проверять соблюдение требований земельного законодательства.

В этой связи, для устранения недостатков, выявленных в ходе осуществления федерального государственного земельного контроля (надзора), и в целях обеспечения рационального целевого использования земель сельхозназначения, полагаем важным порекомендовать следующее:

1) правотворческим органам необходимо ускорить выполнение в полном объеме вышеуказанного поручения Президента Российской Федерации, направленного на обеспечение законодательного запрета добычи общераспространенных полезных ископаемых, в том числе под предлогом строительства искусственных водоемов для нужд аквакультуры;

2) уполномоченным органам контроля при выявлении нарушений земельного законодательства Российской Федерации, а также при возбуждении дел об административных правонарушениях по статьям 8.6 и 8.8 КоАП РФ, равно как и при защите своей позиции по ним в судебных органах, стоит учитывать специфику оформления проектной и иной разрешительной документации на строительство рыбоводных прудов и обводненных карьеров.

Список литературы

1. Итоговые доклады об основных результатах деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору за 2018 и 2020 годы // Материалы Коллегии Россельхознадзора, электронный ресурс: https://fsvps.gov.ru/otkrytaya-sluzhba/kollegija-rosselhoznadzora/ (дата обращения 04.12.2023).

2. Перечень поручений Президента Российской Федерации по результатам проверки исполнения решений, направленных на совершенствование организации контроля за эффективностью использования сельхозземель // сайт «Кремль Ру», электронный ресурс: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/52309 (дата обращения 04.12.2023).

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ / Собрание законодательства Российской Федерации, 07.01.2002, № 1, ст. 1.

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ / Собрание законодательства Российской Федерации, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.

5. Федеральный закон от 02.07.2013 № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / Собрание законодательства Российской Федерации, 08.07.2013, № 27, ст. 3440.

6. Приказ Минрыбхоза СССР от 26.04.1985 № 254 «Рыбоводно-биологические нормы для эксплуатации прудовых хозяйств». // Электронный ресурс в СПС «Гарант» https://base.garant.ru/407561825/?ysclid=lptlzoug1652 0019 262 (дата обращения 05.12.2023).

7. Проектирование рыбоводных предприятий / Граневский Э.В., Каспин Б.А., Керштейн А.М. и др. – М.: Агропромиздат, 1990. – 223 с.;

8. Проектирование и строительство рыбоводных предприятий / Каспин Б.А., Луньков А.Д., Шлихунов В.М. - М. Из-во Пищ. пром. – 1976. – 213с.

9. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» / Собрание законодательства Российской Федерации, 30.12.2002, № 52, ст. 5140.

10. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13.02.2018 № 27 «Об утверждении Единых ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований, предъявляемых к объектам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору)» / Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www.eaeunion.org/, 15.02.2018.

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» / Собрание законодательства РФ, 16.07.2018, № 29, ст. 4441.

12. Приказ Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» / Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 16.12.2020.

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 № 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания» / Собрание законодательства РФ, 20.05.2013, № 20, ст. 2480.

14. Шаляпин Г.П. Денисенко Д.С. О незаконной подмене разрешительных документов на рыбоводство и рыболовство документами на право пользования недрами и водами // Аграрное и земельное право. - 2018. - № 7 (163) – С. 40-45.

15. Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» / Собрание законодательства Российской Федерации, 20.07.1998, № 29, ст. 3399.