Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях

---

Степанов Евгений Николаевич, магистрант

Университет прокуратуры Российской Федерации

Крымский юридический университет (филиал)

   Аннотация. В настоящей статье рассмотрены актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях. Широко освещаются проблемные аспекты развития законодательства в области прокурорского надзорно-охранительного права, которое характеризуется изменчивостью, вызванной необходимостью адаптации законодательства к новым политико-экономическим и культурным условиям. Раскрывается сущность надзорной прокурорской деятельности применительно к исполнению административного законодательства. В указанном случае деятельность прокуратуры направлена на исполнение законодательства, как правило, властными административными органами, которые по сравнению с иными субъектами, поднадзорными прокуратуре, обладают большими властными полномочиями. Это, в свою очередь, приводит к тому, что прокурорская деятельность в сфере обеспечения исполнения административного законодательства является более сложной и трудоемкой, чем в других сферах. Наличие в административном законодательстве некоторых пробелов и противоречий, связанных с прокурорской деятельностью, на практике нередко препятствует эффективной реализации прокурором своих полномочий.

   Динамика правоприменения в области административной юрисдикции увеличивается с каждым годом. За 22 года существования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях его Особенная часть подверглась масштабным изменениям, связанным с добавлением новых составов правонарушений, а также усилением ответственности по существовавшим ранее. Кодекс активно обновлялся в 2021 и 2023 гг. Только за первое полугодие 2023 года принято 19 законов о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

   Из существующих проблемных вопросов правового регулирования прокурорской деятельности в производстве по делам об административных правонарушениях наибольший интерес представляют следующие: 

   1. К числу функций прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях относят осуществление надзора за исполнением законов, участие в рассмотрении дел и осуществление административного преследования [1, с. 20]. Названные функции идентичны уголовно-процессуальным, но такую позицию в юридической науке поддерживают не все. В.Н. Галузо высказал мнение о том, что прокурор занимает положение лица, участвующего в административном судопроизводстве, но никак не должностного лица, осуществляющего надзор [2, с. 184]. Следовательно, вопрос о функциях прокурора в этой сфере остается актуальным и нуждается в обсуждении.

   2. О том, что прокурорский надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях существует, прямо говорит статья 24.6 КоАП РФ. Порядок осуществления прокурорского надзора в этой сфере в целом стандартный для такой деятельности и строится с учетом требований, предъявляемых к общенадзорной деятельности, отмечают И.А. Маслов и М.В. Маматов [3, с. 59]. Поскольку штат органов прокуратуры ограничен, далеко не все сигналы о нарушении законов принимаются к производству непосредственно прокурорами. Тем не менее, прокурор всегда рассматривает доводы обращения. В данном случае, имеет место вопрос о том, какие из обращений прокурору следует принимать к своему производству. Чаще всего, сотрудники прокуратуры разъясняют заявителям возможность обжаловать решения органов административной юрисдикции в суде. Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации или даже законом необходимо закрепить условие о разрешении обращений только тех лиц, которые не способны защитить себя самостоятельно (перечень таких лиц уже установлен Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации).

   3. Из содержания статьи 27.2 КоАП РФ следует что, к лицам, уклоняющимся от явки в прокуратуру, может быть применено доставление. Однако доставление осуществляется в служебное помещение органа, производящего доставление или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения. Это правило нуждается в уточнении в законе. 

   4. Согласно статье 27.20 КоАП РФ решение о наложении ареста на имущество принимается судьей на основании мотивированного ходатайства прокурора. Оно рассматривается судьей без извещения прокурора, что является важным упущением в законе. Необходимо установить вид процессуального документа, которым прокурор смог бы оспорить решение суда об отказе в удовлетворении своего ходатайства. Поскольку имеет место промежуточное решение по еще не рассмотренному делу, очевидно, что речь может идти о представлении прокурора [4, с. 167].

   5. Статьей 29.3 КоАП РФ прямо предусмотрено право прокурора заявлять отвод судье, члену коллегиального органа и должностному лицу, на рассмотрение которых передано дело об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законом. Однако право прокурора оспаривать определение об отказе в удовлетворении его требований не предусмотрено. Данное обстоятельство может служить основанием для опротестования уполномоченным прокурором постановления по делу об административном правонарушении, поскольку вышестоящая инстанция может отменить постановление и вернуть дело на новое рассмотрение в случае существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ. Аналогичным образом прокурор вправе поступить в отношении защитника, представителя, специалиста, эксперта или переводчика, если существуют обстоятельства, исключающие возможность их участия в производстве по делу.

   6. В статье 1.4 КоАП РФ закреплены особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, и прокуратура является гарантом их соблюдения [5, с. 36]. В отраслевом законодательстве предусмотрено, что только по представлению Генерального прокурора Российской Федерации судебной коллегией принимается решение по вопросу о привлечении судьи, в том числе пребывающего в отставке, к административной ответственности, а соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации – о лишении сенатора Российской Федерации или депутата Государственной Думы неприкосновенности в случае, если в отношении его действий, связанных с осуществлением им своих полномочий, начато производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке.

   Законодатель прямо указал граждан как субъектов правонарушений в санкциях многих статей КоАП РФ, по которым одновременно наделил только прокуроров полномочиями возбуждать дела (отсутствие надзорных полномочий в отношении физических лиц не препятствует прокурорам осуществлять сбор необходимой доказательственной базы на основе положений КоАП РФ по таким делам). По мнению Т.Ф. Сивидовой-Абкарян, предполагаемое ограничение прокурора в возможности административно-юрисдикционного воздействия на соответствующий контингент правонарушителей может не только существенно снизить потенциал института административной ответственности, но и не согласуется с логикой действий законодателя [6, с. 24]. При этом неподнадзорность прокуратуре органов правосудия не исключила судей из числа субъектов административных правонарушений, а предопределила функционирование лишь усложненной процедуры привлечения их к административной ответственности (учитывая специфику сферы их деятельности, которая требует повышенных гарантий защиты от незаконного воздействия), где органам прокуратуры в значительной мере отводится роль арбитра, отмечает И.А. Маслов [7, с. 774].

   7. В соответствии с положениями КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных в более чем полусотне статей, возбуждаются прокурором. В некоторых случаях дела могут возбуждаться как по постановлению прокурора, так и на основании протоколов должностных лиц органов внутренних дел или местного самоуправления, перечень которых определяется региональным законодательством. Позиция относительно права прокурора возбуждать дела об административных правонарушениях представляется достаточно интересной. Таким образом, по мнению ряда ученых, законодатель предоставил прокурору не характерные для него полномочия должностного лица органа административной юрисдикции. Однако на данный момент законодательная база формируется так, что институт административной ответственности вытесняет уголовную, гражданскую и даже дисциплинарную ответственность. Учитывая данную тенденцию, административно-юрисдикционные полномочия прокурора будут только расширяться. 

   8. Исходя из смысла пункта 2 части 1 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор может участвовать в рассмотрении любого дела об административном правонарушении, включая находящиеся у судьи. 

   Все же существует, по крайней мере, три случая, когда прокурор должен в обязательном порядке принимать участие в разбирательстве по делу об административном правонарушении:

   1) возбужденном по инициативе прокурора, в данном случае, он осуществляет обвинительную функцию, освобождая от этой обязанности суд; 

   2) в отношении несовершеннолетнего; 

   3) в отношении лица, обладающего специальным статусом. Из части 5 статьи 205 АПК РФ следует, что обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, в том числе для привлечения к административной ответственности, возлагается на орган, составивший протокол. Так, необходимо обязать прокурора давать заключения по таким делам. Заключение прокурора выражает его правовую позицию как по отдельным процессуальным вопросам, так и в целом по результатам рассмотрения всех обстоятельств дела об административном правонарушении перед вынесением окончательного постановления по делу. Наряду с этим следует законодательно обозначить как именно суд будет учитывать такое заключение.

   9. Производство по делам об административных правонарушениях должно быть приближено к современному уголовному судопроизводству. При этом следовало бы использовать существующие там принципы, понятия и процедурные правила. Соответственно статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях должен быть максимально приближен к его правовому положению в уголовном процессе. Как правильно отмечается в научной литературе, оба процесса (уголовный и производство по делам об административных правонарушениях) построены на тождественных принципах, имеют схожие институты. В том числе по той причине, что проблемы определения статуса и полномочий прокурора при осуществлении надзора имеют общие корни [8, с. 17]. 

   10. Наличие противоречий между КоАП РФ и АПК РФ приводит к возникновению необходимости в единообразном их изложении в нормах, регулирующих производство об административных правонарушениях. Так, если в судах общей юрисдикции основанием для возбуждения дела об административном правонарушении является поступившее постановление прокурора о возбуждении производства, то в арбитражных судах производство может быть возбуждено только на основании заявления (ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, ч. 2 ст. 202 АПК РФ). 

   Разность в подходах законодателя к решению этого вопроса не имеет никаких обоснований. КоАП РФ и АПК РФ по разному регулируют вопросы определения территориальной подведомственности дел. 

   11. Согласно статье 29.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о назначении административного наказания либо постановление о прекращении производства по делу. На основании статьи 206 АПК РФ по делу о привлечении к административной ответственности выносится решение, которое принимается по правилам гл. 20 АПК РФ «Решение арбитражного суда». Существующие в законе различия в наименовании финального судебного акта ни на чем не основаны. Порядок обжалования прокурором решения по делу о привлечении к административной ответственности, рассмотренному арбитражным судом, существенно отличается от предусмотренного в КоАП РФ (ч. 41 ст. 206 АПК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 25.11, ст. 30.10 КоАП РФ). 

   Верховным судом Российской Федерации разработано правило о том, что прокурор вправе обжаловать вступившее в законную силу постановление (решение) по делу об административном правонарушении независимо от его участия в рассмотрении дела об административном правонарушении [9].

   Несмотря на это вопрос нуждается в законодательном урегулировании. Перечисленные проблемы стоит учесть при разработке новой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации в 2019 году была создана межведомственная рабочая группа по подготовке нового кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В рамках работы данной межведомственной рабочей группы полагаю необходимым рассмотреть вопрос о целесообразности сосредоточения всех дел об административных правонарушениях (которые пока подсудны судам общей юрисдикции и арбитражным судам) в судах общей юрисдикции.

 Список литературы

1. Винокуров А.Ю. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях: проблемы межфункционального разграничения: сб. материалов круглого стола / Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 2019. С. 20.
2. Галузо В.Н. Прокурорский надзор: учеб. для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». М.: ЮНИТА-ДАНА, 2019. С. 184.
3. Маматов М.В., Маслов И.А. К вопросу о прокурорском надзоре за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях // Вестн. Ун-та прокуратуры Рос. Федерации. 2019. № 6 (74). С. 59.
4. Винокуров А.Ю. Новые полномочия прокурора по осуществлению административного преследования // Образование и право. 2019. № 2. С. 167.
5. Бобешко А.В. О некоторых особенностях привлечения прокурорских работни ков к административной ответственности // Администрат. право и процесс. – 2020. – № 4. С. 36 – 38.
6. Сивидова-Абкарян Т.Ф. Реализация прокурором полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.61 КоАП // Законность. 2018. № 5. С. 22 – 26.
7. Маслов И.А. Участие прокурора в административном преследовании лиц с особым статусом // Вестн. Ун-та прокуратуры Рос. Федерации. 2021. № 3. С. 774.
8. Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонарушениях // Законность. – 2007. – № 1. С. 17 – 19.
9. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 1 (2020), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.06.2020. URL: https://www.vsrf.ru/docume№ts/ practice/28993/ (дата обращения: 24.07.2023).

---

Вернуться назад