Городское поселение как вид муниципального образования: проблемы правового регулирования

Худзик Ксения Викторовна, магистрант
Курская академия государственной и муниципальной службы

Аннотация. Данная статья посвящена изучению территориального деления Российской Федерации и возрастающей ролью органов местного самоуправления (в условиях современного социально - экономического и культурного уровня развития общества), рассмотрению организацию местного самоуправления в городских поселениях, которое напрямую зависит от территориальной протяженности городского поселения, численности населения, проживающей на данной территории, а также наличие отдельных районов в составе городского поселения. В статье рассматривается проблематика законодательного определения понятия «муниципальное образование» и выявления причин неравенства муниципальных образований между собой. Также рассмотрен вопрос местного самоуправления в городских поселениях, который может иметь несколько видов статусов, имеющих свои индивидуальные особенности и черты. Цель данной стать является выявление характерных черт и особенностей, функционирования органов местного самоуправления в форме городских поселений, что позволит разрешить существующие практические проблемы их правового регулирования.

Ключевые слова: муниципального образования, местного самоуправление, городское поселение, городской округ, проблемы организации.

Согласно положениям федерального законодательства, регламентирующего вопросы организации и функционирования органов местного самоуправления, на данный период времени оно осуществляется в форме городских и сельских поселений. Безусловно, каждая из обозначенных форм имеет свои индивидуальные особенности и признаки. Кроме того, достаточно важным моментом в отнесении населенных пунктов к тому или иному виду имеет ряд вопросов местного значения, входящих в компетенцию городского и сельского поселений.

Анализируя конституционный уровень правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, нельзя не отметить, что в статье 131 Конституции РФ прямо установлены два вида муниципальных образований – городские и сельские поселения; перечень муниципальных образований не является закрытым, поскольку отмечается возможность наличия других территорий [1] . В указанной норме содержится достаточно важный поселенческий критерий выделения муниципальных образований (указание на городское и сельское поселение). При этом определение собственно категории «муниципальное образование» на конституционном уровне отсутствует.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [1].

В свою очередь, нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации дублируют данное законодательное положение, относя к городским поселениям такие населенные пункты, как города и поселки. При этом поселки могут быть как городского, так и сельского типа, однако, чаще данные населенные пункты иметь статус городских поселений [2].

Данные формы могут иметь свои самостоятельные виды. Так, например, в зависимости от численности населения, проживающего на территории конкретного города, данный населенный пункт может иметь статус малого, среднего, большого, крупного, крупнейшего и сверхкрупного города.

Кроме того, в границах территорий городского поселения могут быть образованы самостоятельные районы. Безусловно, формирование данных территориальных единиц муниципального образования данного вида происходит с учетом численности населения, а также его культурных и этнических особенностей.

Согласно положениям Конституции Российской Федерации, а также ранее упомянутого федерального закона, касающегося вопросов местного самоуправления, местное самоуправления в городских поселениях может быть организована и иметь несколько видов статусов, имеющих свои индивидуальные особенности и черты.

В качестве первой разновидности правового статуса городского поселение выступает муниципальное образование. В случае, если городское поселение является самостоятельным муниципальным образованием, то оно имеет самостоятельные выборные органы управления, бюджет, а также устав. Помимо этого, данный статус подразумевает под собой самостоятельное решение населением при помощи образованных органов местного самоуправления вопросов местного значения, возникающих на территории данного городского поселения.

В свою очередь, городское муниципальное образование может находится в пределах границ другого муниципального образования, большего по территории и численности населения. В данном случае, достаточно часто возникают вопросы, касающиеся разграничения предметов ведения – то есть вопросов, разрешение которых находится в компетенции того или иного муниципального образования. Согласно положениям действующего законодательства, указанный вопрос подлежит разрешению посредством издания соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

Кроме того, городское муниципальное образование может образовывать в своем составе самостоятельные территориальные единицы – административные районы, которые представляют собой часть территории города, обособившейся в целях рационального решения вопросов местного значения. Исходя из анализа практики формирования в границах городских муниципальных образований подобного рода структурных элементов, можно однозначно утверждать, что такие районы образуются в городских муниципальных образованиях с большой численностью населения. Такое административное деление, с одной стороны, позволяет более эффективно решать возникающие вопросы, учитывая культурные особенности и традиции населения, проживающего на данной территории, а с другой стороны порождает ряд проблем организационного характера [5].

В частности, указанное выделение самостоятельных административных районов порождает разрозненность и отсутствие единого и сбалансированного подхода в решении вопросов местного значения на территории городского муниципального образования.

Относительно решения имеющей проблемы в научной литературе существует достаточно большое количество точек зрения ученых-юристов. Их анализ позволяет сделать вывод о том, что решение данной проблемы в некоторых отдельных случаях осуществляется посредством создания в границах образованных районов внутригородских муниципальных образований. Безусловно, данные образования имеют самостоятельный бюджет, спектр полномочий и совокупность органов и организаций, реализующих возложенные на них полномочия.

В проанализированном случае, вопросы, касающиеся разграничения компетенции между органами местного самоуправления городских муниципальных образований и внутригородских муниципальных образований осуществляется посредством включения соответствующих положений в устав муниципального образования.

Однако в случае, если нормативный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу на территории соответствующего городского муниципального образования, не содержит норм, позволяющих образование внутри района городского муниципального образования внутригородских муниципальных образований, данный вопрос может быть решен путем создания на территории района структурных подразделений органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Посредством ранее изложенного материала, мы пришли к выводу, что городское поселение может иметь статус муниципального образования и выявили особенности приобретения такого статуса. Однако, на данный период времени достаточно часто встречаются случаи, когда городское поселение не имеет статус муниципального образования, выступая административно-территориальной составляющей территории другого муниципального образования. Соответственно, в данном случае городское поселение не имеет устава, собственного бюджета, а также самостоятельных органов местного самоуправления. Функции, касающиеся решения вопросов местного значения, возложены на органы местного самоуправления муниципального образования, в состав которого входит это городское поселение и иные территории.

Однако, для более эффективного и оперативного решения вопросов местного значения, имеющих значение для данного городского поселения, на его территории могут быть организованы и функционировать структурные подразделения органов местного самоуправления, в состав которого входит данное городское поселение.

Важным аспектом в рассматриваемой теме исследования является возможность создания на территории городских поселений, являющихся самостоятельными территориальными единицами отдельных государственных органов субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее городское поселение.

Таким образом, мы пришли к выводу о том, что городские поселения, представляющие собой города и преимущественно поселки городского типа, имеют достаточно сложную и неоднородную организацию. Данность сложность в организации городских поселений, прежде всего, обусловлена особенностями территориального расположения населенного пункта и культурой населения, проживающего на его территории. В свою очередь, городские поселения могут выступать в роли самостоятельных муниципальных образований, а также входит в состав других муниципальных образований. Безусловно, в данных случаях правовой статус городских поселений будет кардинально различаться.

Кроме того, в составе городских поселений могут образовываться административно-территориальные районы, имеющие самостоятельный характер, а также учреждаться представительные и исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в состав которого входит соответствующее городское поселение.

На данный период времени исчерпывающий спектр вопросов местного значения городского поселения закреплен на федеральном уровне, а именно статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новеллой данного нормативного правового акта является регламентация отдельного перечня вопросов местного значения для городских и сельских поселений, что является положительным моментом в развитии российского законодательства. Ранее действовавший законодательный акт, регламентирующий вопросы местного самоуправления, содержал единый перечень вопросов местного значения для городских и сельских поселений, что являлось не целесообразный, ввиду различной численности населения городских и сельских поселений, а также их культуры и уровня экономического развития.

Остановимся более подробно на вопросах местного значения городского поселения, совокупность которых образуют различные по содержанию и функционалу задачи. Как уже упоминалось ранее, спектр данных вопросов формировался исходя из территориальных, культурных и демографических особенностей городских поселений.

Статья 14 нормативного правового акта, регламентирующего вопросы местного самоуправления, содержит достаточно обширный список вопросов местного значения городских поселений, который, на наш взгляд, целесообразно разделить на определенные группы, исходя из категории, функционала и содержания конкретного вопроса.

В качестве первой группы таких задач выступают вопросы экономического характера, возложенные на городские поселения, к числу которых относятся: вопросы относительно бюджетного процесса – утверждение и исполнение бюджета городского поселения, а также касающиеся налогообложения, владения, пользования и распоряжения имуществом, выступающим муниципальной собственностью.

Вторую группу вопросов местного значения формируют задачи, имеющие социально-бытовой характер и направленные на обеспечение и обслуживания населения, проживающего на территории соответствующего городского поселения. К числу таких вопросов, относятся следующие:

1) организация, обеспечение функционирования и контроль за различными сетями (газоснабжение, водоснабжение и ряда других аналогического характера);
2) создание необходимых условий для пользования населением услугами связи, торговли и общественного питания;
3) осуществление деятельности, направленной на обеспечение надлежащего состояния дорожного покрытия на автомобильных дорогах местного значения;
4) обеспечение населения возможностью пользоваться транспортными услугами и их надлежащая организация на территории городского поселения.

Достаточно обширный спектр вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления городского поселения, формируется в сфере культуры. Прежде всего, это обусловлено тем, что на данный период времени одна из основных целей органов публичной власти в сфере культуры – развитие и реализация культурного и духовного потенциала каждой личности и общества в целом [6].

Кроме того, в спектр вопросов городского поселения, имеющих местных характер, относятся и отдельные полномочия в сфере образовательной деятельности. В частности, к числу таких вопросов относится обеспечение условий для развития физической культуры, в том числе школьного спорта на территории городского поселения, посредством проведения различного рода спортивных мероприятий и эстафет.

Помимо этого, органы местного самоуправления городских поселений решают достаточно много вопросов в области земельных отношений, а также строительства и реализации положений строительного законодательства. Спектр таких вопросов формируют следующие задачи:

1) разработка и утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки территории городского поселения, на основании которых осуществляется дальнейшая деятельность по выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, реконструкцию отдельных зданий и сооружений;
2) обеспечение функционирование и системное ведение электронной информационной системы, содержащей информацию о градостроительной деятельности, осуществляемой в границах территории городского поселения;
3) разработка и утверждения предельных местных нормативов градостроительного проектирования и ряд других полномочий, связанных с осуществлением контроля в области строительства и земельных правоотношений.

Тесно связаны с ранее изложенными отношениями в сфере землеустройства и строительства, являются вопросы в сфере благоустройства территории городского поселения, к числу которых относятся;

1) разработка и принятия правил благоустройства, соответствующего городского поселения;
2) озеленение территорий городского поселения;
3) обеспечение охраны лесных массивов и зеленых насаждений;
4) обеспечение защиты особо охраняемых при родных территориях, находящихся в границах городского поселения;
5) присвоение наименований элементам улично-дорожной сети.

Не менее важными являются вопросы социального характера, решение которых возложено на органы местного самоуправления городского поселения. В частности, обеспечение жилыми помещениями граждан и семей, относящихся к малоимущей группе населения.

Остановимся более подробно на вопросах, касающихся охраны окружающей среды. Перечень данных вопросов формируют такие функции органов местного самоуправления городского поселения, как:

1) организация сбора и надлежащего уничтожения бытовых отходов;
2) осуществление контрольных и надзорных функций в отношении лесного фонда;
3) организация и проведение на территории городского поселения различного рода мероприятий, направленных на сохранение окружающей среды.

Кроме того, достаточно обширный спектр вопросов образуют задачи, не входящие ни в какую из ранее изложенных и сформированных групп вопросов, имеющие самостоятельное, но не менее важное и актуальное значение для населения, проживающего на территории соответствующего городского поселения.

В частности, к числу таких вопросов, имеющих самостоятельное значение, относятся следующие:

1) обеспечение взаимодействия с молодежью и детьми, проведение с ними различного рода мероприятий и профилактических бесед;
2) организация ритуальных услуг и обеспечение надлежащего состояния мест захоронения;
3) обеспечение безопасности граждан на водных объектах, находящихся на территории городского поселения и ряд других вопросов.

На основании анализа статьи 14 федерального нормативного правового акта, регламентирующего вопросы органы и функционирования органов местного самоуправления, мы проанализированы, охарактеризовали и сформированы группы вопросов, местного значения городских поселений. Безусловно, перечень таких вопросов обширен, имеет различный характер и требует неоднородных способов решения. Однако некоторые из проанализированных законодательно установленных положений имеют ряд пробелов и неточностей, что на практике порождает проблему их субъективного понимания и применения органами местного самоуправления.

В частности, несмотря на то, что измененный нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы местного самоуправления, разграничил на две самостоятельных группы вопросы местного значения, разрешение которых входит в компетенцию городских и сельских поселений, все же ряд аналогичных положений содержится одновременно в двух сформированных группах, что на практике порождает проблему, связанную с разграничением компетенции между муниципальными образованиями различных видов в решении того или иного вопроса.

Так, ряд положений, регламентирующих вопросы местного значения городских поселений и муниципальных районов, имеют идентичную формулировку. А именно пункт 30 статьи 14 и пункт 27 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержат такой вопрос местного значения городского поселения и муниципального района, как: «организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью». В свою очередь, пункт 11 статьи 14 и пункт 19 статьи 15 данного нормативного правого акта, содержат положение, касающиеся: «организации библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов». Проанализированные случаи не являются единичными, комплексный анализ статьей 14 и 15 упомянутого выше законодательного акта свидетельствует о неоднократном повторяющемся характере вопросов, входящих одновременно в компетенцию городских поселений и муниципальных районов.

Кроме того, неоднократно в контексте статьи 14 встречаются такие абстрактные понятия как: «оказания содействие», «создание условий», которые не указывают на совершение каких-то конкретных действий, оставляя их выбор на усмотрение правоприменителя, что на практике порождает не единообразное применение правовых норм.

Помимо этого, по тексту статьи 14 неоднократно упомянутого нормативного правового акта, регламентирующего вопросы местного самоуправления, выявлено отсутствие единообразного формулирования вопросов местного значения, а именно в отдельных пунктах определены не общие направления деятельности, а перечислены конкретные функции органов местного самоуправления. В частности, пункт 20 статьи 14 содержит конкретные функции: «выдача разрешений на строительство», «утверждение схем территориального планирования», «выдача разрешений на установку рекламных конструкций», что не соответствует общей концепции построения статьи 14 данного нормативного правового акта.

Таким образом, на основании всего вышеизложенного, мы пришли к выводу о наличии у городских поселений достаточно большого спектра вопросов местного значения, подлежащих их разрешению. Данные полномочия считаем целесообразным сформировать на конкретные группы в зависимости от направленного и характера подлежащего разрешению вопроса. В частности, нами были выделены вопросы в сфере культуры, социально-бытового обслуживания населения, социальной сфере и другие.

Кроме того, сравнительный анализ положений, регламентирующий вопросы местного значения городских поселений и муниципальных районов, позволил выделить ряд проблем, связанных с тавтологией вопросов, одновременно отнесенных к компетенции двух данных видов муниципальных образований. Безусловно, на практике это порождает ряд проблем и коллизий.

Помимо этого, было выявлен ряд абстрактных понятий, содержащихся в статье 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посвященной вопросам местного значения городского поселения, что на практике порождает субъективное понимание данных положений и, соответственно, их различное применение. Безусловно, выявленные проблемы подлежат детальной проработке и исключению из действующего законодательства.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Собрание законодательства РФ. № 15. Ст. 1691.2014.14.04.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. № 202.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 декабря. № 290.
4. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник / В.И. Васильев. М.: «Юстицинформ», 2012.
5. Миронова С.М. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы как новые субъекты финансовых правоотношений // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2016. № 1(34). С. 201-208.
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 .11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // [Электронный ресурс] // Режим доступа: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.10.2022 г.).