Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность государственных гражданских служащих

Кудашова Айгуль Фяргатевна, магистрант
Ульяновский государственный университет

Аннотация. Данная статья посвящена рассмотрению вопроса о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов, регламентирующих деятельность государственных гражданских служащих в Российской Федерации. В статье определяются нормативно-правовые акты, образующие федеральное законодательство и нормативно-правовые акты, образующие законодательство субъектов Российской Федерации. Значительную роль в данном вопросе играет Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». В статье приведены группы законов, которые образуют законодательство субъектов Российской Федерации, регламентирующих особенности отношений, возникающих в рассматриваемой сфере. В статье приведены полномочия, которые обеспечиваются гражданами на должностях гражданской службы субъекта Российской Федерации на государственной гражданской службе. Также в данной статье поднимается вопрос государственной службы в системе государственного управления субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: государственный гражданский служащий, законодательство, государственная гражданская служба.

В каждом государстве сформирована индивидуальная система права. В мире не существует два государства, у которых были бы одинаковые правовые системы. Различия между правовыми системами порой бывают значительными. К примеру, гражданское право Французской республики XIX века отличалось от других стран Европы (Англии, Австро-Венгрии, Германии) наличием передового для своего времени Гражданского кодекса Наполеона. В других странах Европы достаточно долго существовали феодальные пережитки. Категория «система права» является многоаспектной и обладает сложной структурой. Система права оказывает значительное влияние на строение всей правовой системы государства. Отметим, что понятие «система права» отличается от понятия «правовая система». Правовая система намного шире по объему и состоит из законодательства и иных явлений правовой действительности (к примеру, правосознание, правоприменительную практику).

Систему законодательства следует соотносить с системой норм права. Система права и система законодательства являются понятиями однопорядковыми, но не совпадающими по некоторым позициям:

Во-первых, если система права характеризует содержание права (правила поведения), то система законодательства представляет собой способ оформления нормативных предписаний. К примеру, система уголовного права состоит из уголовно-правовых предписаний. Внешнее воплощение же уголовно-правовые нормы получают в УК РФ, который согласно ч. 1 ст. 1 является единственным источником уголовного права России.

Во-вторых, система права воплощает общечеловеческие ценности. Система законодательства может состоять из неправовых законов либо и вовсе противоречить основополагающим правам человека. Таковыми являются, к примеру, блок актов, входящих в пенсионную сферу. Людям не известно, как формируется пенсионные накопления, каким образом осуществляется исчисление пенсии. Зачастую, люди с высокой официальной зарплатой получает пенсию меньше тех людей, у которых зарплата была на порядок ниже.

В-третьих, система права по своей природе объективна. На формирование системы законодательства оказывают влияние субъективные факторы: непрофессионализм, политические предпочтения, ведомственность, развитость или дефицит научных разработок и т.п.

В-четвертых, системы различаются по их первичным элементам. Если в системе права первичным является норма права, то в системе законодательства таковой выступает нормативное предписание.

Таким образом, система права является важной составляющей теории права. В системе права получают свое выражение правовые явления. Система права и система законодательства связаны между собой. В целом стоит отметить, что правовые нормативно-правовые акты должны стоять во главе правовой системы правового государства.

Систему права от системы законодательства позволяют отграничивать следующие аспекты:

Во-первых, система права по своей природе раскрывает содержание правил поведения. Система законодательства же указывает на то, как эти правила поведения оформляются в правовой форме.

Во-вторых, в системе права отражены общечеловеческие права и свободы. Однако, система законодательства могут найти отражение в нормативно-правовых актах, которые противоречат общечеловеческим ценностям.

В-третьих, объективный характер системы права является неоспоримым фактом. Однако, построение системы законодательства подвержена субъективному влиянию законодателей.

В-четвертых, основной ячейкой системы права выступает норма права. В системе законодательства иначе – основной ячейкой выступает нормативное предписание.

Как видим, систему права и систему законодательства необходимо рассматривать как единый механизм согласованных и взаимодействующих структурных элементов системы, взаимосвязанных друг с другом и с системой регулируемых общественных отношений. Известно, что правовая природа любого общественного отношения определяется законодательством, которое его регулирует.

Система законодательства состоит из следующих структурных элементов:

Во-первых, нормативное предписание, которое является основой ячейкой системы законодательства;

Во-вторых, нормативно-правовой акт. Особенность НПА выражается в том, что он регулирует группу правоотношений и состоит их множество нормативных предписаний;

В-третьих, НПА между собой находятся в тесной взаимосвязи создавая определенную систему.

Государственные служащие на территории Ульяновской области осуществляют свою деятельность на основании федеральных и региональных нормативно-правовых актов.

Вопрос о соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность государственных гражданских служащих, является, бесспорно, актуальной, поскольку данный вид государственной службы представляет профессиональную служебную деятельность граждан на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения соответствующих полномочий тех или иных государственных органов, а соотношение законодательства разных уровней позволит определить нюансы правовой регламентации гражданской службы.

Если обратиться к имеющимся подходам, определяющих цель данной службы, то непременно главной целью будет выступать обеспечение полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и обеспечение полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих должности субъекта РФ [1 – с. 85].

Для соотношения двух уровней законодательств, регламентирующих деятельность государственных гражданских служащих, необходимо определить, какие нормативно-правовые акты входят в каждый из них.

Так, федеральное законодательство образуют:

1. Федеральный законы, отвечающие за регламентацию общих государственно-служебных отношений.

Таковым является Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ. Данный закон носит системообразующий характер, поскольку определяет правовые и организационные основы системы государственной службы, а также закрепляет видовую классификацию государственной службы [2]. Большинство норм данного закона являются бланкетными, то есть они отсылают нас к другим законам – о видах государственной службы, об отдельных вопросах государственной службы и другим НПА.

Развитие норм данного закона нашли отражение в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ [3], Федеральном законе «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 27.07.2010 N 205-ФЗ [4].

2. Федеральные законы, отвечающие за специальные государственно-служебные отношения.

Разработка и принятие таких законов обусловливается бланкетными нормами федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и о видах государственной службы.

В качестве примеров можно привести такие законы как: «О государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей» (в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 14 Закона № 58-ФЗ, п. 11 ч. 1 ст. 52 Закона № 79-ФЗ); «О противодействии коррупции» (в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона № 79-ФЗ).

3. Федеральные законы, которые содержат нормы, которые частично относятся к институту государственной службы (например, Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации).

Необходимо отметить, что такой кодифицированный акт, как Трудовой кодекс Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты, содержащие нормы трудового права особым образом находятся в группе федерального законодательства, поскольку в таких актах отражено урегулирование отношений, которые не урегулированы законодательством о государственной службе.

Иногда нормативно-правовые акты, которые регулируют государственно-служебные отношения, но не могут решить те или иные вопросы, возникающие в области гражданской службы из-за динамичного развития и реформирования самой государственной службы в России. Для решения таких казусов издаются указы Президента РФ в целях обеспечения возможности быстрого установления механизма правового регулирования отношений в области государственной гражданской службы. (например, организация прохождения государственной службы, стажировка государственных служащих, денежное содержание федеральных государственных служащих и др.).

Система государственного управления субъектов РФ, вместе с их государственной гражданской службой занимают особое место в самой структуре современного государственного управления.

Государственная гражданская служба представляет собой деятельность граждан на должностях гражданской службы субъекта РФ для обеспечения:

1. Исполнения полномочий субъекта РФ;
2. Исполнения полномочий государственных органов субъекта РФ:
3. Исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

В силу п. 8 ч.1 ст. 5 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», субъекты РФ вправе иметь свое законодательство о государственной службе. Это в свою очередь позволит создать многообразие в системе государственной службы, в тоже время сохраняя единство в ее организации и, конечно же, в правовом статусе самих государственных служащих.

В настоящее время наблюдается меньший объем полномочий у субъектов РФ в области регулирования гражданской службы. На данный фактор может оказывать влияние закрепившейся тенденции «единой» вертикали исполнительной власти.

Законодательство субъектов образовано следующими группами законов, регламентирующих:

1. особенности правового регулирования государственной гражданской службы субъекта РФ (нормы, установленные в качестве полномочий);
2. государственно-служебные отношения, выходящие за пределы полномочий субъекта РФ;
3. отношения с участием лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Стоит обратить внимание, что в субъектах РФ имеются законы, регулирующие отдельные конкретные вопросы.

Так, в Ульяновской области действуют:

1. Закон Ульяновской области от 29.09.2015 N 120-ЗО «О государственной гражданской службе Ульяновской области»;
2. Закон Ульяновской области от 19.12.2006 N 212-ЗО «О Реестре должностей государственной гражданской службы Ульяновской области»;
3. Закон Ульяновской области от 04.07.2011 г. № 107-ЗО «О случаях, порядке и размерах выплат по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Ульяновской области».
4. И др.

Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ прослеживается на примере Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 г. N 414-ФЗ [5]. Так, в данном законе гармонизированы законодательная норма и практика, то есть речь идет о закреплении должности главы субъекта РФ в качестве обязательной, выступающую в двух ипостасях – как федеральную и одновременно, как региональную должность. Именно глава субъекта Российской Федерации руководит исполнительной властью региона, определяет структуру, систему исполнительных органов, основные направления их работы. Новые возможности парламентариев «наслаиваются» на усиливающуюся исполнительную вертикаль, все более персонифицированную на региональном уровне главами субъектов РФ.

На основании конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также положений федерального законодательства осуществляется правовое регулирование государственной гражданской службы в субъектах РФ. На региональном уровне правовое регулирование данной сферы включает в себя конкретизацию особенностей и своеобразия, исходя из сложившегося регионального опыта и правоприменения. На основе федерального законодательства на региональном уровне сформирована и продолжает формироваться достаточная нормативная правовая база в сфере государственной гражданской службы. Так, в ряде субъектов Российской Федерации действуют нормативные правовые акты уточняющего характера. В частности, реестры должностей гражданской службы, законы или подзаконные нормативные акты, устанавливающие квалификационные требования к должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации, положения о кадровом резерве, об отпусках гражданских служащих, о денежном содержании гражданских служащих [6 – с. 6]. Безусловно, правовая основа института государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации постоянно развивается и пополняется новыми региональными нормативными правовыми актами.

Список литературы

1. Государственная и муниципальная служба: учебник и практикум для среднего профессионального образования / Е. В. Охотский [и др.]; под общей редакцией Е. В. Охотского. – 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. – 409 с.
2. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ // Российская газета. 2003. № 104.
3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
4. Федеральный закон «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 27.07.2010 N 205-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4174.
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 N 414-ФЗ // Российская газета. 2021. № 294.
6. Развитие нормативно-правового обеспечения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации / Аналитический вестник аппарата Совета Федерации. – 2020. - № 11 (754).