Эволюция избирательного законодательства в РФ

Потапова Рушания Раисовна, магистрант
Ульяновский государственный университет
Юридический факультет

Аннотация. В статье анализируются оказавшие наиболее значительное влияние на все уровни избирательной системы Российской Федерации изменения, внесённые в действующее избирательное законодательство Федеральным законом от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ. Рассмотрены и проанализированы тенденции развития действующего избирательного законодательства, в том числе на основании соответствующей правоприменительной практики по вопросам, связанным с некоторой частью из числа внесенных в избирательное законодательство последних изменений. Рассмотрено влияние данных изменений на функционирование избирательной системы Российской Федерации как в целом, так и в отдельности по каждому из внесенных в избирательное законодательство изменений. Выявлены и отмечены преимущества и недостатки изменений, внесенных Федеральным законом от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ.

Ключевые слова: избирательный участок, избирательная комиссия муниципального образования, член избирательной комиссии с правом совещательного голоса, дистанционное электронное голосование.

В 2021-2022 годах российское избирательное законодательство претерпело достаточно существенные изменения. В основном это следует из проекта Закона № 40921-8, внесенного в Государственную Думу в декабре 2021 года, который впоследствии был принят в качестве Федерального закона № 100-ФЗ. от 14.03.2022 № 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1]. Первоначально направлением данного законопроекта было правовое обеспечение дистанционного электронного голосования, но уже впоследствии его содержание было существенным образом было расширено для рассмотрения во втором чтении: были приняты многочисленные подзаконные акты, касающиеся пассивного избирательного права и отдельных элементов избирательного права [2].

Учитывая масштабы данной реформы, представляется важным проанализировать ряд ключевых изменений избирательного законодательства, связанных с соответствующими изменениями в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждане Российской Федерации к участию в референдуме" (далее - Федеральный закон № 67).

В-первую очередь, следует обратить внимание на то, что правовой статус членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса существенным образом изменился. Если раньше они могли быть назначены на каждом уровне системы избирательных комиссий, то на данный момент соответствующая возможность может быть реализована только на уровне Центральной избирательной комиссии и комиссий субъектов России [3].

Данное положение также предполагает сокращение полномочий членов рассматриваемых избирательных комиссий: например, присутствовать при выдаче бюллетеней избирателям, сортировке, подсчете и погашении бюллетеней (полномочия, относящиеся, в частности, к участковым избирательным комиссиям), а также проверить правильность этих действий или ознакомиться с рядом документов и материалов, связанных с выборами и относящимися к нижестоящим комиссиям, и получить их заверенные копии.

Следует учитывать, что само по себе участие членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в избирательном процессе направлено на повышение открытости избирательных процедур и качества общественного контроля. Эти субъекты избирательного процесса, кроме того, обладают более существенным кругом полномочий, непосредственно обеспечивающих прозрачность выборов, по сравнению с наблюдателями (которые лишь способствуют обеспечению прозрачности): сюда входят: выступление на заседании избирательной комиссии, получение ознакомление с подписными листами, финансовыми отчетами кандидатов, избирательных объединений, бюллетеней и получение их копий, на что, в свою очередь, не распространяются права наблюдателя, предусмотренные пунктом 9 статьи 30 Федерального закона № 67 [4].

В связи с этим такие изменения, хотя и «компенсируются» увеличением количества назначаемых наблюдателей (с двух до трех), не могут не сказаться, скорее, негативно на качестве реализации принципа гласности осуществления своих полномочий путем выборов. комиссий, в частности, краевых и участковых, как наиболее близких к непосредственной организации процедуры голосования на выборах. При этом авторы законопроекта № 40921-8 указывали, что такие члены рассматриваемой комиссии во многом дублируют функции наблюдателей. Иными словами, предполагается, что некоторые нормы о полномочиях этих членов избирательных комиссий близки к «спящим» нормам, не применяемым на практике.

Учитывая то, что «спящие» нормы могут быть реализованы непосредственно, в том числе в условиях, предусмотренных их гипотезами, указание на неполное применение норм о полномочиях членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса не имеет смысла.

Еще одним существенным аспектом этих поправок стала упразднение избирательных комиссий муниципальных образований, чей правовой статус устанавливается ст. 39 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [5, с. 27] (положения которой применяются в части, не противоречащей ФЗ от 14.03.2022 N 60-ФЗ), с передачей всех их полномочий по организации местных референдумов и муниципальных выборов территориальным избирательным комиссиям. Данное решение законодателя по природе его правовых последствий, на мой взгляд, обладает двойственным характером.

С одной стороны, он фактически ликвидирует являющуюся спорной в сюридической науке правоприменительную практику возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную и наоборот. С другой стороны, само положение, при котором органы государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальные избирательные комиссии организуют выборы и референдумы на местном уровне, сохраняется, приобретая общероссийский характер. Отсюда следует, что законодатель допускает существование территориальных комиссий, не являющихся юридическими лицами, что может лишь усугубить выявленную проблему эффективности деятельности этих комиссий, учитывая возрастающую нагрузку на них после упразднения избирательных комиссий муниципальных образований, особенно в муниципальных образованиях с высокой численностью населения.

Также немаловажным является изменение, внесенное в статью 19 ФЗ № 67 (в виде пункта 2.4) и касающееся возможности создания таких избирательных участков, где количество избирателей превышает 3000 человек (например, в городах федерального значения). Указанное изменение авторы законопроекта № 40921-8 обосновывают как общей оптимизацией расходов на проведение выборов, так и решением проблемы при размещении нескольких участковых избирательных комиссий в одном здании [6, с.7]. При этом данное предложение получило вполне обоснованную критику, которая была связана со сложностью осуществления контроля за проведением голосования.

Хотя рассматриваемая норма п. 2.4 ст. 19 ФЗ № 67 и предусматривает необходимость обеспечения «максимального удобства для избирателей», в настоящий момент остается открытым вопрос, в какой мере увеличение размеров избирательных участков будет быть обоснованным, в какой степени такое увеличение будет иметь место на практике и как оно повлияет на количество случаев отклонения от избирательного законодательства. А с учетом отмены статуса члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса в составе территориальных и участковых комиссий, а также вероятности возникновения ряда неудобств для избирателей на крупных избирательных участках (например, в виде очередей), нельзя не отметить возможное увеличение риска нарушений при таком количестве избирателей.

Также следует отметить ряд особенностей при использовании также введённого в действие относительно недавно механизма голосования «Мобильный избиратель», в частности на примере выборов, проводившихся в 2022 году. На региональных выборах избиратель может проголосовать на любом избирательном участке своего региона или избирательного округа. Для открепления от своего избирательного участка (по месту прописки) и прикрепления к другому избирательному участку (по месту нахождения), где он желает проголосовать, достаточно подать заявление.

Голосование по этому механизму описано в Порядке голосования по месту нахождения, утверждённом Постановлением ЦИК РФ от 22.06.2022 № 87/728-8 «О Порядке подачи заявления о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту нахождения на выборах и референдумах в Российской Федерации». При трёхдневном голосовании заявление о прикреплении к другому УИК подаётся в срок с 25 июля по 5 сентября, при двухдневном – в срок с 26 июля по 6 сентября, при однодневном – в срок с 27 июля по 7 сентября.

Способы подачи заявления:

• В любой избирательный участок региона*
• В любую территориальную избирательную комиссию региона (кроме избирательных комиссий, находящихся на судах, полярных станциях и т.п.)
• В МФЦ
• Через портал «Госуслуги»
• Если предусмотрено голосование избирателей на УИК, находящихся в ином регионе – в данные УИК за пределами региона
• Если предусмотрено голосование избирателей на УИК, находящихся в ином регионе – в МФЦ, находящиеся на территории того региона.

В заявлении избиратель указывает, к какому избирательному участку (номер, адрес) он прикрепляется, т.е., где он планирует голосовать и свой адрес прописки, что позволяет выявить УИК, от которого он открепляется. Избиратель, подавший заявление, получает отрывной талон, подтверждающий это. Заявления, поданные любым из указанных способов, собираются в специальной базе данных в системе ГАС-выборы. При подаче избирателем нескольких таких заявлений, действительным считается заявление, поданное первым.

Декларируется, что ГАС-выборы аннулируют дублирующие друг друга заявления (поступившие от одного избирателя) и заявления лиц, не имеющих права голоса.

Таким образом, изменения, внесённые в действующее избирательное законодательство, оказали существенное влияние на избирательный процесс, и фактически полностью обновив его основы. Исходя из вышеизложенного, считаю, что существенная часть поправок оказала негативное влияние на избирательную систему Российской Федерации, затруднив реализацию принципов открытости и гласности избирательных процедур, также внесённые поправки сделали ещё менее устойчивым принцип тайного голосования, в частности посредством введения механизма дистанционного электронного голосования. Введённое ранее так называемое «трёхдневное голосование» в том числе затруднило осуществления контроля за проведением выборов, что в свою очередь оказало отрицательное влияние на обеспечение прозрачности электоральных процедур. Введение института ДЭГ ещё более усложнило проведение контрольных мероприятий за ходом голосования. Результаты ДЭГ фактически невозможно проверить и оспорить, что уже нашло своё подтверждение в судебной практике по выборам депутатов Государственной Думы РФ восьмого созыва в 2021 году. В качестве положительного аспекта можно отнести упразднение избирательных комиссий муниципальных образований, так как данный вопрос, как уже было отмечено выше, вызывал множество споров в правоприменительной практике и создавал коллизии, что несомненно снижало эффективность применения избирательного законодательства.

На данный момент одной из основных задач организации и проведения выборов на всех уровнях избирательной системы является обеспечение прозрачности хода их проведения. Голосование в течение нескольких дней связано с необходимостью обеспечения сохранности бюллетеней, надлежащей работы с сейф-пакетами, видеофиксации избирательных действий. Исходя из правоприменительной практики, механизм многодневного голосования зачастую не получал свою реализацию в точном предписаниями действующего законодательства, приводя в итоге к множественному числу нарушений в ходе проведения голосования и хотя в основе своей подобные действия не оказывают существенного влияния на результаты волеизъявления избирателей, тем не менее множественное число нарушений, в частности, связанных с нарушениями, направленными на фальсификацию итогов голосования.

Любые изменения, вносимые в избирательное законодательство, влияют на развитие института демократии в государстве в целом, как в негативном ключе, так и в положительном. Таким образом, следует также в данном ключе говорить о проблеме реализации демократии как власти народа, которая связана с необходимостью адекватного воплощения воли народа в результатах выборов, достоверностью определения волеизъявления народа при голосовании. Её место и роль в государственно-правовой действительности выражает отношение конституционализма к демократии, к достоверности определения результатов голосования и выборов.

Список литературы

1. О внесении изменений в отдельные Законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования законодательства о дистанционном электронном голосовании): Законопроект № 40921-8 / Система законодательного обеспечения// URL: https://sozd.duma.gov.ru /bill/40921-8#bh_histras (дата обращения: 15.09.2022)
2. Малютин Н. С. Вопрос: что понимается под правом совещательного голоса? / Н. С. Малютин // (Подготовлено для системы Консультант Плюс, 2022 г.) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW] (дата обращения 19.09.2022)
3. Ламова Е. Дума решила кардинально подкорректировать закон о дистанционном голосовании / Е. Ламова // URL: https://www.rbc.ru/politics/10/03/2022/6228998c9a79476d43ba6595 (дата обращения: 12.09.2022)
4. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 28.06.2022) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 2002. – N 24. – ст. 2253; Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru – 28.06.2022
5. Макарцев А. А. К вопросу о статусе выборных комиссий: проблема возложения полномочий / А. А. Макарцев // Государственная власть и самоуправление. – 2011. – № 1. – С. 26-28.
6. Борд А. С., Иванников О. В., Шаповалов В. Л. Российское законодательство о выборах: основные этапы эволюции и приоритеты развития / А. С. Борд, О. В. Иванников, В. Л. Шаповалов // Избирательное законодательство и практика. – 2021. – №1. – С. 3-9