Электронное голосование: тенденции развития и проблемы реализации

---

Потапова Рушания Раисовна, магистрант
Ульяновский государственный университет

Аннотация. В статье рассматриваются дополнительные (альтернативные) способы голосования на выборах с использованием электронных технологий. К ним относятся электронное голосование и дистанционное электронное голосование. Анализируются правовые концепции этих методов голосования и выявляются их различия. Подробно рассмотрена вся процедура дистанционного электронного голосования на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2021 году. Анализируются предпосылки для внедрения технологий электронного голосования в действующее законодательства, рассмотрен начальный этап по применению электронных цифровых технологий при осуществлении избирательного процесса. Проанализирована судебная практика по административным спорам, связанным с применением технологий дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва в 2021 году.

   Внедрение электронных технологий охватило практически все сферы жизни современного общества, включая отношения, которые складываются в сфере организации и проведения выборов. Взаимодействие субъектов избирательного процесса, осуществление отдельных избирательных действий, в том числе участие избирателей в голосовании, стало возможным в новых организационно-правовых формах, предполагающих использование информационных технологий. В дополнение к традиционному методу голосования на выборах с использованием бумажных бюллетеней, существует возможность электронного голосования (далее – ЭГ) и дистанционного электронного голосования (далее - ДЭГ) - так называемые дополнительные методы голосования. В 2019 году дистанционное голосование в экспериментальном режиме проводилось в Москве на выборах депутатов Московской городской Думы (далее - Московская городская Дума). Проведение этого эксперимента имело свою собственную нормативную базу. В 2020 году в Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме" (далее - Федеральный закон № 67 -ФЗ) были внесены изменения, предусматривающие введение дистанционного электронного голосования на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в Курской и Ярославской областях. А в 2021 году во время выборов в Государственную Думу было проведено дистанционное электронное голосование с использованием федеральной информационно-коммуникационной системы, разработанной при участии Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - Минцифры) и ПАО "Ростелеком" (далее - Ростелеком). Это говорит о новом этапе использования цифровых технологий в избирательном процессе. В то же время необходим тщательный анализ правоприменительной практики и оценка юридического качества существующих норм избирательного законодательства, как с точки зрения их соответствия новым реалиям, так и с точки зрения соответствия международным и национальным стандартам избирательного права и процесс. Развитие избирательного законодательства посредством его дальнейшего цифрового совершенствования обусловлено не только возможностями цифровых технологий, но и спросом на электронную демократию в качестве атрибута информационного общества. Основным фактором качественного преобразования избирательного процесса является доверие всех его субъектов к современным цифровым технологиям и их применению в электоральных процессах. Актуальность исследования состоит в анализе текущего состояния правового регулирования и применения технологий электронного голосования и дистанционного электронного голосования в России в контексте их конституционности, соответствия международным стандартам, доверия к цифровым технологиям и степени их развития, а также в выявлении проблем и перспектив дальнейшего совершенствования соответствующих правовых механизмов.

   Использование цифровых технологий в избирательном процессе потребовало изменения основных норм избирательного законодательства. До 2020 года в Федеральном законе № 67-ФЗ было только понятие "электронное голосование", а с 23 мая 2020 года в законодательство было введено понятие "дистанционное электронное голосование". Федеральный закон № 67-ФЗ определяет электронное голосование как "голосование без использования бумажного бюллетеня с использованием технических средств", а дистанционное электронное голосование означает "голосование без использования бумажного бюллетеня с использованием специального программного обеспечения" [1].

   Итак, опрос проводится с помощью специального программного обеспечения, что, в свою очередь, подразумевает возможность проголосовать, не находясь на избирательном участке. ЭГ характеризуется использованием специальных технических средств для голосования. На данный момент таким техническим инструментом является система электронного голосования (далее - СЭГ). Некоторые авторы, такие как К. Ю. Матренина, В. И. Федоров и Д. А. Ежов, также ссылаются на концепцию электронного голосования как на технический инструмент, такой как комплекс для обработки бюллетеней (далее - КОИБ), утверждая, что при его использовании возможен электронный подсчет голосов. Однако, если исходить из определения электронного голосования, установленного Федеральным законом № 67-ФЗ, следует признать, что бюллетень для голосования также должен быть электронным. Однако в случае применения КОИБ это не так: заполняется бумажный бюллетень, после чего он опускается в техническое устройство, которое подсчитывает голоса. Данная процедура голосования является гибридной, поскольку включает в себя как формат традиционного голосования с использованием бумажных бюллетеней, так и формат электронного голосования при определении результатов голосования. Учитывая это обстоятельство, можно сказать, что внедрение и использование технических средств, в том числе КОИБ, также является одним из факторов внедрения и развития электронного голосования.

   Можно сказать, что предпосылки для использования ЭГ начали складываться в России в середине 90-х годов прошлого века, в частности, во время президентских выборов в России в 1996 году сканеры уже использовались для подсчета бюллетеней. Но использование таких сканеров не регулировалось избирательным законодательством, поэтому пришлось провести еще один ручной подсчет голосов. Сканеры также использовались в некоторых регионах Российской Федерации во время региональных и местных выборов. Проблема с использованием сканера для подсчета бюллетеней заключалась в том, что он не мог точно определить волю избирателя, если он использовал произвольный знак в бюллетене для обозначения своего выбора. КОИБ, разработанный в 2001 году, позволил более точно определить результаты волеизъявления избирателей. В то же время распечатанные протоколы также не имели юридической силы, что требовало ручного пересчета. С 2003 года использование КОИБОВ в России регулируется федеральным законом. Использование КЭГ началось в 2006 году на региональных выборах (в Новгородской области). Дистанционное электронное голосование первоначально проводилось в экспериментальном режиме, в форме онлайн-опросов, результаты которых не имели обязательной юридической силы. Первый такой эксперимент состоялся в 2008 году: голосование с использованием Интернета было опробовано во время выборов в органы местного самоуправления в городе Новомосковске Тульской области. Использовались специальные компакт-диски, и, установив их на персональный компьютер, избиратели могли "проголосовать" за кандидатов. Этот онлайн-опрос был проведен для сравнения с результатами выборов, полученными на избирательных участках. С 2019 года возможность проведения ДЭГ законодательно установлена в Москве, а с 2020 года - по всей России. Выборы, которые проводятся с использованием электронного голосования и дистанционного электронного голосования, могут считаться электронными выборами в соответствии с российским избирательным законодательством.

   В 2020 году ДЭГ использовался для общероссийского голосования по утверждению поправок в Конституцию Российской Федерации, а также для дополнительных выборов депутатов Государственной Думы в Курской и Ярославской областях. В сентябре 2021 года дистанционное электронное голосование было проведено в семи регионах Российской Федерации (Москва, Севастополь, Нижегородская, Курская, Ярославская, Мурманская и Ростовская области) в ходе очередных выборов депутатов Государственной Думы.

   Фактически, следующие парламентские выборы в России в сентябре 2021 года были проведены с использованием двух систем ДЭГ. Первый, Московский, созданный Департаментом информационных технологий (ДИТ) города Москвы. Во-вторых, он федеральный, разработанный, как уже отмечалось, при участии Министерства цифрового развития и "Ростелекома".

   Проголосовать дистанционно можно было на едином портале государственных услуг (далее - ЕФПОО, Госуслуги), а в городе Москве - на портале государственных и муниципальных услуг (mos.ru), имеющий подтвержденную учетную запись. В Москве были проведены дистанционные выборы не только в Государственную Думу, но и в Московскую городскую Думу, что предусмотрено федеральным и региональным законодательством.

   Для проведения голосования в таком формате была создана территориальная избирательная комиссия дистанционного электронного голосования (далее - ТИК ДЭГ), расположенная в Москве. Комиссия состояла из 12 членов с правом решающего голоса. В то же время вышестоящей комиссией по отношению к ТИК ДЭГ является комиссия, организующая выборы, или окружная избирательная комиссия. В отличие от других территориальных избирательных комиссий, срок полномочий ТИК ДЭГ значительно меньше пяти лет, он охватывает период выборов и истекает через 10 дней со дня официального опубликования их результатов.

   Голосование на выборах в сентябре 2021 года проводилось три дня подряд, а именно 17, 18 и 19 сентября. Дистанционное электронное голосование также проходило в указанные дни. Для того чтобы проголосовать дистанционно, избирателям необходимо было подать заявление на портале госуслуг в период со 2 августа по 13 сентября 2021 года. Если избиратель хотел проголосовать лично, он должен был отозвать свое заявление на портале государственных услуг и проголосовать в комнате для голосования, где находится его избирательный участок. В этом случае избиратель был исключен из списка участников дистанционного электронного голосования и включен в список избирателей на избирательном участке, что в конечном итоге исключило возможность двойного голосования. В дополнение к возможности подачи заявки на участие в ДЭГ, портал государственных услуг также предоставил возможность подать заявку на голосование по месту нахождения избирателя. Таким образом, избирателям была предоставлена возможность подать сразу два заявления.

   Но если это действительно произошло, действительной была признана только заявка на дистанционное электронное голосование, а вторая заявка (на голосование по месту нахождения) не была принята во внимание. Заявители были включены в Реестр избирателей, подавших незарегистрированные заявления о включении в список избирателей по месту их нахождения.

   Статус заявки на получение ДЭГ отображался в личном кабинете заявителя на портале государственных услуг. Все данные по поданным заявкам на участие в ДЭГ направляются в ТИК ДЭГ для составления списков избирателей с дистанционным электронным голосованием. После формирования списков избирателей дополнительное включение избирателей в них не производится, поэтому срок подачи заявлений ограничен.

   В день голосования бюллетени были предоставлены избирателям в ЕФПОО. Для обеспечения тайны голосования на ДЭГ была использована технология блокчейн, преимуществами которой являются безопасность доступа, надежная обработка информации и конфиденциальность. Технология блокчейн позволяет разделить информацию о полученных голосах и избирателях, которые их подали. Таким образом, избирательная комиссия получает доступ только к результатам волеизъявления, не видя, кто заполнил те или иные бюллетени.

   Результаты ДЭГ получаются следующим образом: перед началом голосования на специальном компьютере, не имеющем подключения к каналам связи, генерируется пара ключей, состоящая из открытого и закрытого ключей. Закрытый ключ разделен на 5 частей, которые записываются на защищенные носители информации и распространяются среди членов избирательной комиссии, независимых наблюдателей, представителей кандидатов и избирательных объединений, а также других лиц по решению избирательной комиссии. Эти лица обязаны хранить ключи и обеспечивать конфиденциальность до окончания голосования. Сам компьютер опечатан. Открытый ключ используется для шифрования бюллетеней с волеизъявлением избирателей, что обеспечивает тайну голосования. Вы не можете расшифровывать информационные бюллетени без использования закрытого ключа. Чтобы расшифровать результаты голосования, вам нужно снова собрать ключ на том же специальном компьютере. Каждый ключ не может быть использован отдельно. После завершения голосования собранный закрытый ключ передается в систему ДЭГ для расшифровки и подсчета голосов.

   По истечении времени голосования в последний день выборов ТИК ДЭГ начинает выполнять необходимые действия для работы со списками участников ДЭГ. Список избирателей, включенных в список участников ДЭГ, и тех, кто участвовал в ДЭГ, формируется в электронном виде. Каждый список заверяется электронной подписью председателя и секретаря ТИК ДЭГ. Далее происходит процедура расшифровки закрытого ключа и отображения результатов волеизъявления избирателей. После этого формируется протокол ТИК ДЭГ об итогах дистанционного электронного голосования, который размещается на специальном портале для мониторинга электронного голосования. Данные о результатах ДЭГ передаются в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

   Одним из ключевых аспектов дистанционного электронного голосования является наблюдение за его ходом и результатами независимыми наблюдателями. Во время сентябрьских выборов в Государственную Думу наблюдателям был предоставлен доступ к отдельному узлу распределенной базы данных ДЭГ в помещении Общественной палаты Российской Федерации. При этом не только в помещениях Общественной палаты Российской Федерации, но и в помещениях ТИК ДЭГ непрерывно отображалась следующая информация [2]:

   - количество участников ДЭГ, включенных в список участников ДЭГ;
   - количество бюллетеней, доступных участникам ДЭГ;
   - количество бюллетеней, использованных участниками ДЭГ;
   - блоки информации, содержащие зашифрованные результаты волеизъявления участников ДЭГ;
   - информация о формировании цепочек информационных блоков в распределенной базе данных ДЭГ;
   - доля участников ДЭГ, принявших участие в дистанционном электронном голосовании (получивших доступ к бюллетеню) и выразивших свою волю, от общего числа участников ДЭГ, включенных в список (списки) участников ДЭГ.

   Процедура проведения ДЭГ не сложна, она доступна каждому избирателю. Но остается вопрос о том, насколько это обеспечивает реализацию принципа тайного голосования. Исходя из проанализированных мною материалов судебной практики, следует вывод, что в судебной практике по вопросам применения дистанционного электронного голосования на выборах различного уровня отечественной избирательной системы сложился негативный тренд, выражающийся в отказе в удовлетворении исковых требований по формальным основаниям без надлежащего рассмотрения предмета спора по существу [3].

   Проведение дистанционного электронного голосования в таких масштабах - новая правоприменительная практика для России. В ряде зарубежных стран уже активно используется система дистанционного электронного голосования. Например, Эстония разработала и приняла правовую базу для внедрения ДЭГ в 2002 году, а с 2005 года голосование на выборах проводится через Интернет, при этом число избирателей, желающих проголосовать дистанционно, постепенно увеличивается. Другим примером является Швейцария, где онлайн-голосование проводится с 2003 года с использованием уникального идентификационного номера, который известен только конкретному избирателю. В то же время есть и страны, которые отказались от ДЭГ из-за своей слабой информационной безопасности, например, Великобритания, Франция и Германия [4, с. 45]. Несмотря на несовершенство некоторых норм отечественного избирательного законодательства, регулирующих ДЭГ, российская практика, весьма вероятно, будет сохранена и улучшена. Это связано как с развитием информационных технологий, так и с особенностями нынешней эпидемиологической ситуации, связанной с распространением коронавирусной инфекции. Использование ДЭГ сейчас, в связи со сложной эпидемиологической ситуацией в стране, необходимо как для упрощения процедуры голосования, так и для защиты населения, а также для уменьшения массового скопления людей и возможного риска заражения. Но вопрос о готовности России к дистанционному формату голосования, обеспечивающему тайну голосования и отражающему реальную волю избирателей, остается открытым.

   Отметим особенности современного этапа применения электронных технологий. Наряду с электронным голосованием, то есть использованием электронных систем для подсчета голосов, поданных на избирательном участке, возможность дистанционного электронного голосования, то есть голосования с использованием Интернета, регулируется законом. Новая процедура голосования используется как альтернатива, то есть как дополнение к традиционному методу голосования. Он доступен всем российским избирателям во время федеральных (парламентских) выборов через единый портал государственных услуг (Госуслуги). Для обеспечения российских и международных правовых стандартов организации и проведения выборов, в частности, для обеспечения тайны голосования, используется технология блокчейн. Независимый мониторинг голосования возможен с использованием цифровых технологий: при голосовании на выборах в Государственную Думу наблюдателям в помещении Общественной палаты Российской Федерации был предоставлен доступ к отдельному узлу распределенной базы данных ДЭГ. Кроме того, была сформирована специальная территориальная избирательная комиссия (ТИК ДЭГ) для организации и проведения ДЭГ на выборах в Федеральную Думу и Московскую городскую Думу. В то же время уровень доверия к новым технологиям в избирательном процессе остается низким, о чем свидетельствуют не только отдельные публичные оценки избирателей, участвовавших в сентябрьских выборах 2021 года, но и судебное оспаривание результатов ДЭГ и законодательная инициатива об отмене ДЭГ в России [5][6].

   Сама идея использования ДЭГ была в свое время поддержана Конституционным Судом РФ, который указал на положительный опыт ее использования, что способствует повышению активности избирателей — при условии, что такой механизм голосования соответствует принципам свободных выборов.

   Тем не менее ученые выдвигают позиции об определенных рисках использования ДЭГ, не только технического характера (эксплуатация используемых информационных систем, их защита от взлома и т. д.), но и непосредственно связанных с принципами свободных выборов: тайна голосование, прозрачность и свободное волеизъявление.

   Статья 64.1 Федерального закона № 67, с одной стороны, подробно излагает общие положения о проведении ДЭГ, такие как: она предусматривает право, а не обязанность избирательных комиссий принимать решения о проведении голосования в эта форма (без замены «традиционной» формы голосования, что само по себе должно оцениваться положительно); устанавливает обязательные положения, которые должны содержаться в конкретном порядке проведения ДЭГ; указывает на прохождение избирателем процедур идентификации и аутентификации, а также анонимизации при прохождении ДЭГ; запрещает участнику ДЭГ в последующем голосовать в обычном, «бумажном» порядке на участке и менять свой выбор после волеизъявления в электронной форме (что также имеет положительный эффект). влияние, недопущение повторного голосования и иных неправомерных действий, искажающих результаты выборов) [7, с. 74].

   С другой стороны, законопроект прямо не решает возможные проблемы, обычно не возникающие при голосовании непосредственно на избирательных участках — свобода волеизъявления избирателя (оказание на него какого-либо давления в ходе голосования) и соответствие между его личностью и данными, введенными в систему (так как отсутствует полная гарантия того, что идентификация и иная информация, предоставляемая этими процедурами, осуществляется конкретным избирателем, а не лицом, которое ранее завладело его данными).

   Фактически это создает множество рисков при проведении будущих выборов уже на всей территории Российской Федерации и потребует внесения изменений в правовое регулирование дистанционного электронного голосования, как на уровне федерального законодательства, так и в соответствующих актах ЦИК о порядке его проведения.

   Тем не менее, процесс цифровизации не может не затронуть сферу избирательных отношений, и поэтому необходимо внедрить в законодательство механизмы, обеспечивающие полную реализацию всех основополагающих принципов избирательного права и процесса при использовании электронных систем голосования.

Список литературы

   1. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 28.06.2022) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Собрание законодательства РФ. – 2002. – N 24. – ст. 2253; Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru - 28.06.2022
   2. Постановление ЦИК России от 20.07.2021 N 26/225-8 (ред. от 03.09.2021) "О Порядке дистанционного электронного голосования на выборах, назначенных на 19 сентября 2021 года" // https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-tsik-rossii-ot-20072021-n-26225-8-o-porjadke/
   3. Апелляционное определение Верховного суда РФ от 6 августа 2019 г. по делу № 5-АПА19-93 // https://www.vsrf.ru/lk/practice/cases
   4. Гриценко Е. В. Обеспечение основных гарантий выборных прав в условиях информатизации выборного процесса / Е. В. Гриценко // Вопросы экономики. – 2020. – № 5. – С. 41-49.
   5. Апелляционное определение Московского городского суда от 23 ноября 2021 г. по делу №33а-5651/2021 // https://mos-gorsud.ru/mgs/services/cases
   6. Апелляционное определение Московского городского суда от 23 ноября 2021 г. по делу №33а-5649/2021 // https://mos-gorsud.ru/mgs/services/cases
   7. Фатуллаева Э. А. Российские выборы 2021 года: новый этап применения электронных технологий в избирательном процессе / Э. А. Фатуллаева // Вестник Сургутского государственного университета. – 2022. – № 1 (35). – С. 69-78

---

Вернуться назад