Становление и развитие пенитенциарного надзора начала XX века по настоящее время

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы становления и развития основных форм контроля и надзора за исполнением различных форм изоляции от общества, начиная с начала XX века и до настоящего времени. С учетом специфики отдельных историко - правовых этапов развития российского государства и общества приводится периодизация формирования данной контрольной деятельности и дается правовая характеристика каждого этапа. Предмет прокурорского надзора, тюремное наблюдение, тюремный присмотр, надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы и предварительного следствия; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполнявших наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовно-правовая и уголовно-процессуальная изоляция.

   Образование Советского Союза в России привело к существенным изменениям в осуществлении прокурором пенитенциарного надзора. Этому способствовало принятие в 1917 году Декрета о суде № 1 [1] и упразднению существовавших институтов юстиции и контроля, включая органов прокуратуры. В связи с образованием Советского Союза были образованы новые органы наблюдения за местами заключения.  Общее наблюдение за местами заключения было передано ВЦИК, СНК, НКЮ, рабоче-крестьянскими инспекциями и советами. Непосредственное наблюдение осуществлялось вновь учрежденными комиссарами, следственными комиссиями и судебными органами, которые наделялись правом проверять правильность содержания под стражей и освобождать из-под стражи несправедливо арестованных.

   Проверка правомерности ареста и принятие решения вопроса о направлении дел, вновь доставленных по подсудности или об их освобождении согласно постановления «О мерах заключения задержанных и об учреждении при тюрьмах следственных комиссий, проверяющих правильность и законность ареста» [2] стали осуществлять следственные комиссии. Для подтверждения правильности и законности ареста они в праве были требовать предоставления копий ордеров или протоколов, на основании которых были произведены аресты.

   В начале 1918 года в структуре комиссариата была образована тюремная коллегия, которая осуществляла непосредственное управление местами заключения. Позже общее управление всеми местами заключения было возложено на Карательный отдел, созданный в структуре Наркомата юстиции.

   При карательных отделах были сформированы распределительные комиссии, которые осуществляли предварительное рассмотрение вопроса о досрочном освобождении, смягчении наказания, а также наблюдение за порядком содержания и режимом заключенных и рассмотрение поступающих заявлений и жалоб. Наблюдение за законностью и правильностью поводов содержания лиц под стражей в местах заключения и принятия решений об освобождение лиц, права которых были нарушены, осуществляли судебные органы.

   В 1919 году, согласно постановлению, ВЦИК «О лагерях принудительных работ» [3], отбывание наказания осужденных в лагерях стало контролироваться судебными органами, представителями местной юстиции и распределительными комиссиями, а общее управление за содержанием временно изолированных лиц от общества осуществлялось коллегией ВЧК, непосредственное – комендатурой при губернских ЧК.

   В начале 20-х годах XX века в связи с принятием советского уголовного и уголовно-процессуального законодательства произошла замена тюремного наблюдения на прокурорский надзор.

   Изначально этому способствовало принятие в 1922 году Положения о прокурорском надзоре [4], согласно которому прокурор осуществлял наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей во всех без исключения местах лишения свободы и освобождением лиц, несправедливо задержанных. При реализации данных полномочий прокурор имел право: лично посещать места заключения; знакомится с делопроизводством, касающимся учета время пребывания в местах заключения, дисциплинарной практики в отношении заключенных, учитывать предмет довольствий; опрашивать и разрешать обращения заключенных.

   В связи с принятием в 1922 году советского уголовного и уголовно-процессуального законодательства были расширены полномочия прокурора в рассматриваемой сфере: прокурор осуществлял надзор не только за местами предварительного заключения, но и за местами отбывания наказания в виде лишения свободы [5]. Также был определен предмет прокурорского наблюдения за местами заключения, включивший в себя правовую оценку законности: правоприменительных актов; сроков пребывания в указанных учреждениях; нахождения заключенных в надлежащих местах и условиях. В случае выявления нарушений прокурор был обязан немедленно освободить неправильно лишенного свободы или принять меры к восстановлению нарушенного порядка. Кроме того, прокурор имел право инициировать уголовно-процессуальную деятельность по разрешению вопросов, возникающих в ходе исполнения приговора.

   Дальнейшее расширение предмета прокурорского надзора за местами заключения произошло в связи с принятием в 1924 году Исправительно-трудового кодекса РСФСР [6]. Данным кодифицированным актом в предмет прокурорского надзора за местами заключения было включено наблюдение за исполнением приговоров, за законностью содержания под стражей, за состоянием и деятельностью мест заключения.

   Дальнейшее расширение предмета пенитенциарного надзора обусловлено утверждением в 1926 году Положения о судоустройстве [6], который включил в него надзор за деятельностью администрации исправительных учреждений и за исполнением приговоров. Как следствие прокурор наделялся дополнительными правами: он имел право осуществлять уголовное, дисциплинарное и административное преследование в отношении должностных лиц исправительных органов и учреждений, допустивших нарушения законов, вносить протесты и представления на акты и решения указанных органов и учреждений. Также нормативно было закреплено право прокурора выносить надзорные акты в отношении администраций исправительно-трудовых лагерей и приостанавливать действия решений и актов администрации исправительно-трудовых лагерей.

   Но в Конституции СССР принятой в 1936 году и актах, регулировавших правовые положения реорганизованных прокурор РСФСР и СССР, не были конкретно обозначены полномочия вновь созданных прокурорских органов в области надзора за законностью лишения свободы [7].  Как следствие надзор за законностью лишения свободы, а также иных форм контроля пенитенциарной сферы был практически исключен из деятельности прокуратуры.

   Восстановление прокурорского надзора за местами заключения и лишения свободы, а также некоторых иных форм контрольной деятельности в этой сфере произошло в 50-х годах XX века. Этому способствовало принятое в 1955 году Положение о прокурорском надзоре СССР [8], которым были определены предмет, пределы, правовые средства и методы прокурорского надзора в пенитенциарной сфере, что способствовало отделению этой деятельности от иных видов прокурорского надзора, и обусловил формирование в дальнейшем самостоятельной отрасли прокурорского надзора.

   В конце 50-х - начале 60-х годов предмет прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы был расширен: впервые было включено наблюдение за законностью отбывания наказания и заключения в тюрьмах, а также соблюдение условий и порядка отбывания наказания с учетом новых режимных требований. В 1963 году предмет прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы вновь расширяется в связи с учреждением нового вида ИТК - колоний-поселений, а в 1968 году в связи с воспитательно-трудовых колоний для несовершеннолетних.

   С 1966 года согласно Указа Президиума Верховного Совета СССР от «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [9] органы прокуратуры стали осуществлять надзор за соблюдением законности при осуществлении административного надзора за освобожденными из мест заключения.

   Дальнейшее расширение предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере обусловлено принятием кодификационных актов, регулировавших исправительно-трудовые, уголовные и уголовно-процессуальные отношения, на основе которых в 1960 году был принят Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и в 1970 году - Исправительно-трудовой кодекс РСФСР. Принятие данных нормативных правовых актов способствовало тому, что прокурорский надзор охватил исполнение всех мер уголовно-правовой и уголовно-процессуальной изоляции [10]. В предмет прокурорского надзора было включено наблюдение за соблюдением законов при применении основных средств исправления и перевоспитания осужденных, освобождение от отбывания наказания, оказании помощи в трудовом и бытовом устройстве лиц, освобожденных от отбывания наказания, а также за указанными лицами. Кроме того, в предмет прокурорского надзора в данной сфере было включено осуществление надзора за соблюдением режимов отбывания наказания, порядка и условий отбывания наказаний, а также законов, определяющих правовое положение осужденных. Для осуществления надзора прокуроры наделялись правом: принесение протестов, внесение представлений, издание постановлений и внесение предложений в рамках решения вопросов в пенитенциарной сфере.

   В начале 20-х годах XX века в связи с принятием советского уголовного и уголовно-процессуального законодательства произошла замена тюремного наблюдения на прокурорский надзор.

   Принятие Закона «О прокуратуре СССР» [11] способствовало тому, что надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, стал одной из важных и самостоятельных отраслей в деятельности прокуратуры.

   Дальнейшие изменения пенитенциарной функции прокуратуры связаны с принятием в 1992 году Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [12], который исключил из его предмета надзор за исполнением обязанностей, возложенных на лиц, находившихся в местах изоляции. В то же время в предмет прокурорского надзора был включен надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, а также за законностью нахождения лиц в местах временного содержания и заключения.

   Следующий этап становления пенитенциарного надзора связан с принятием Конституции РФ 1993 г., что привело к необходимости издания нормативных правовых актов, соответствовавших конституционными положениями и международными правовыми актами. Как следствие 15 июля 1995 г. был принят Федеральный закон РФ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» [13], предусматривающий различные формы контроля за исполнением и отбыванием задержания и предварительного заключения. Но в то же время, несмотря на закрепление ведущей роли пенитенциарного надзора, законом предусматривался судебный порядок оценки различных обстоятельств, связанных с отбыванием задержания и предварительного заключения. Тем самым произошло усиление конкуренции между прокурорскими и судебными органами в вопросах пенитенциарного контроля.

   Следующий этап становления пенитенциарного надзора был обусловлен принятием новой редакции закона о прокуратуре, положения которого предусматривали два вида надзора [14]. Первый – надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполнявших наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Вторая новый вид и самостоятельная отрасль прокурорского надзора – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

   Последующий этап становления пенитенциарного надзора связан с принятием Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации [15], согласно которому из его предмета был исключен надзор за соблюдением обязанностей осужденными и лицами, находящимися в предварительном заключении, исполнение принудительных мер, назначаемых по решению суда и не связанных с уголовно-исполнительным воздействием. В то же время, прокурор был наделен правом применения не только традиционных прокурорско-надзорных средств, но и широким использованием процессуальных полномочий.

   В связи с образованием Советского Союза соблюдение законности метах лишения свободы реализовывалось путем тюремного наблюдения.  В период становления советской России произошла замена тюремного наблюдения на прокурорский надзор, т.е. надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы начал складываться в самостоятельную отрасль прокурорского надзора, определился предмет и основные средства данного вида надзора. Развитие исправительно-трудового законодательства способствовало совершенствованию надзорной деятельности прокуратуры, расширению полномочий прокуроров, перечня средств прокурорского реагирования. С начала распада советского союза произошло сужение содержания надзорной деятельности прокуратуры. Принятие Конституцией РФ способствовало тому, что основу формирования уголовно-исполнительной политики Российской Федерации составляет человек, его права и свободы.

   1. Декрет Совет Народных Комиссаров «О суде» № 1 от 22.11.1917 // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   2. Постановление Наркомюста РСФСР от 15.12.1917 «О мерах заключения задержанных и об учреждении при тюрьмах следственных комиссий, проверяющих правильность и законность ареста» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   3. Постановление ВЦИК от 17.05.1919 «О лагерях принудительных работ» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   4. Постановление ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   5. Воронин О.В. Становление пенитенциарного надзора в России: исторические аспекты: монография. – Томск: Изд-во HTJI, 2010 – 144 с.

   6. Постановление ВЦИК от 16.10.1924 «Об утверждении Исправительно-Трудового Кодекса РСФСР» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   7. Постановление ВЦИК от 19.11.1926 «Об утверждении Положения о Судоустройстве РСФСР» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   8. Абатуров А.И. Становление института пенитенциарного контроля в России // Юридические исследования. – 2012. – № 4. – С. 134 – 173.

   9. Указ Президиума ВС СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   10. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 №5364-VI (в ред. от 22.09.1983 №4087-Х «Об административном над¬зоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   11. Закон СССР от 30.11.1979 № 1162-X «О прокуратуре СССР» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   12. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   13. Федеральный закон РФ от 15.07.1995 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   14. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (в ред. от 9.11.2020 № 365-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» – 2020.

   15. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8.01.1997 № 1-ФЗ (в ред. от 31.07.2020 № 268-ФЗ) // СПС «Консультант Плюс» – 2020.