Муниципальные образования и органы местного самоуправление как субъекты гражданских правоотношений

---

Аннотация. Статья содержит характеристику муниципальных образований и органов местного самоуправления как субъектов гражданских прав. Автор исследует нормы действующего законодательства, приводя понятие местного самоуправления, его особенности, а также опирается на главный источник –Гражданский кодекс РФ, рассматривая особенности наступления правоспособности для муниципальных образований и органов местного самоуправления.

   Современное отечественное гражданское право располагает довольно широким кругом субъектов: помимо граждан и юридических лиц, участниками гражданских правоотношений являются РФ, ее субъекты, а также более мелкие территориальные единицы – муниципальные образования (далее – МО). О них и пойдет речь в данной статье. ГК РФ устанавливает равенство МО с иными субъектами гражданских правоотношений. Все субъекты, которые закреплены в п. 1 ст. 124 ГК [1], подчиняются нормам, которые определяют участие юридических лиц в рассматриваемых правоотношениях, в случае, если иное не предусмотрено законом, либо же особенностями указанных субъектов, о чем сказано в п. 2 названной выше статьи.

   В чем же заключены главные особенности МО – субъекта гражданско-правовых отношений? Прежде всего, данные субъекты являются многоотраслевыми: наряду с гражданским, они также выступают в качестве субъектов конституционного и муниципального права, ввиду чего их правосубъектность считается специальной [2]. Будучи субъектом права, МО находится в сфере и частного, и публичного регулирования, причем в последнем случае выступает носителем публичной власти. МО наделено правом принятия НПА, но только по тем вопросам, которые находятся в его ведении. Данные НПА – обязательны для иных субъектов права, которые вступают с муниципалитетами в правоотношения.

   О праве размещать муниципальный заказ речь идет в ст. 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ [3] (далее Закон № 131-ФЗ). Согласно данной норме, МО вправе определять порядок формирования, обеспечивать размещение и контролировать ход исполнения данного вида заказа. Уставом МО, а также актами органом МСУ, происходит установление такого порядка.

   По мнению Л.А. Бурыловой, для того, чтобы выяснить особенности статуса МО как субъекта гражданско-правовых отношений, важно знать его понятие, а также процедуру создания и регистрации. Рассмотрим прежде всего, понятие МО, для вышеприведенных целей [4].

   Указанное понятие закреплено в Законе № 131-ФЗ, в статье 2. Закон трактует МО как поселение городского либо сельского типа; кроме того, муниципальным образованием могут быть муниципальные районы, городские округа (в крупных городах), а также территория, находящаяся в пределах города, но имеющая федеральное значение. Рассмотрим более подробно вышеназванные категории.

   Сельскими признаются поселения, включающие одно, либо несколько объединенных населенных пунктов (села, поселки, станицы, деревни и др.). МСУ в таких поселениях может осуществлять как население самостоятельно, так и посредством выборных органов.

   Городским считается такое поселение, в которых МСУ осуществляется аналогично описанному выше порядку, однако сама территориальная единица является городом или же поселком.

   Муниципальный районом считается объединение нескольких поселений, где цель осуществления МСУ – решение вопросов местного значения, носящих межпоселенческий характер. Осуществляется такое управление также населением или выборными органами, но последние  наделены правом исполнять некоторые полномочия государства, которые переданы им на основании ФЗ и законов субъектов.

   Отличие городского округа от вышеназванных поселений заключается в том, что данное поселение, являясь городским, не образует состав муниципального района. Органы МСУ данного вида поселения уполномочены решать местные вопросы (как поселения, так и муниципального района), и аналогично предыдущему виду МО, наделены некоторыми государственными полномочиями.

   И, наконец, внутригородской территорией, имеющей федеральное значение, признается часть города такого же значения. Порядок осуществления МСУ аналогичен описанным выше территориям.

   Особенности МО в том, что отчасти они являются как бы «юридическими лицами», а потому имеют уставы, для которых установлен специальный порядок государственной регистрации; они должны обязательно вноситься в государственный реестр [5].

   Несмотря на то, что МО все же не является юридическим лицом официально, оно обладает его некоторыми признаками: помимо собственного устава, владеет имуществом (в качестве собственника), которое является обособленным, а также самостоятельно в решении местных вопросов.

   Относительно такой важной процедуры, как регистрация МО в специальном органе, отметим, что для нее необходимо, прежде всего, наличие принятого населением или органом МО устава (он-то и будет зарегистрирован). Принятие устава регламентировано вышеназванным Законом № 131-ФЗ. В 2005 году был принят специальный закон, регулирующий данную процедуру (Закон № 97-ФЗ) [6].

   Уполномоченным органом, в чьей компетенции находится регистрация МО, является Министерство юстиции РФ: оно регистрирует уставы МО, а также все акты, которые дополняют или изменяют уставы.

   Сама процедура регистрации требует предоставления определенного пакета документов уполномоченным лицом: согласно закону, это – глава МО. Для предоставления соответствующих документов установлен 15-ти дневный срок, причем сами документы надлежит представить как в электронном варианте, так и на бумажном носителе в 2-х экземплярах.

   Предоставлению в Минюст подлежат 3 вида документов: это сам устав МО, а также решение, вынесенное представительным органом МО (либо сходом граждан), о принятии устава, протокол заседания, на котором состоялось его принятие; все сведения об источниках, где публиковался проект устава, с датами публикаций, а также сведения о результатах слушаний по данному проекту [7].

   Но на этом процедура не завершена: после присвоения уставу регистрационного номера, титульный лист каждого экземпляра документа подлежит отметке о регистрации: проставляется специальный штамп. Удостоверяющим регистрацию документом является свидетельство.

   После того, как устав был зарегистрирован, он должен быть опубликован (обнародован). Если все выполнено в надлежащем порядке, то зарегистрированный устав – основание для того, чтобы МО было включено в государственный реестр. Отметим, что с этого момента мы можем говорить о возникновении гражданской правоспособности МО.

   Закон также содержит регламентацию процедуры регистрации органов МСУ в качестве юридических лиц. Статья 125 ГК [1] наделяет правом приобретения и осуществления имущественных и иных прав и обязанностей от имени МО органы МСУ. Но данное право, однако, не должно выходить за рамки их компетенции, которая устанавливается актами специальных органов. Вместе с тем, закон может предусматривать исключения из данного правила, согласно которому, представлять МО могут граждане, либо юридические лица.

   Еще одним значимым правовым актом, регламентирующим деятельность представительного органа и местной администрации МО, является Закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ [8], который регулирует деятельность некоммерческих организаций. Согласно данному НПА, вышеназванные органы наделены правами юридического лица. Кроме того, стоит обратить внимание на уже упомянутую выше норму ст. 41 Закона № 131-ФЗ, которая наделяет органы МСУ правами юридического лица (данные права передаются согласно Закону, а также уставу МО). При этом такие органы приобретают статус муниципальных учреждений, которые создаются в целях реализации функций управления. Такие учреждения должны быть обязательно зарегистрированы как юридическое лицо, согласно ФЗ.

   Исследуя научную литературу, можно встретить в некоторых источниках (например, учебниках по административному праву), утверждение о необязательности регистрации как юридического лица органов государственной власти и МСУ. Однако данная позиция несостоятельна, ввиду ее полного противоречия закону. Для того, чтобы наиболее полно раскрыть это, обратимся к гражданскому законодательству. Так, п.2 ст. 51 ГК [1] гласит, что момент создания юридического лица приравнивается к моменту, когда соответствующая запись была внесена в ЕГРЮЛ. А поскольку вышеперечисленные органы наделены правами юридического лица, то такая необходимость, на наш взгляд, очевидна. Это подтверждается также письмом Министерства финансов РФ от 18.12.2006 [9].

   Что же является основанием для регистрации органа МСУ как юридического лица? Учитывая особенности, закрепленные в упомянутой выше статье 41, таковыми считаются устав МО, а также решение создать соответствующий орган МСУ, наделенный правами юридического лица.

   Но как быть, если устав отсутствует, поскольку МО было только недавно создано? В таком случае закон допускает в качестве оснований для государственной регистрации протокол заседания представительного органа МО,  в котором будет отражено решение наделить указанный орган правами юридического лица, а также решение, вынесенное представительным органом МО об учреждении органа МСУ, обладающего вышеуказанными правами.

   Важно отметить, что регистрируя орган МСУ в качестве юридического лица, обязательно предоставление письменного заявления, для которого установлена соответствующая форма, в регистрирующий орган. Однако нотариального удостоверения, как, например, при регистрации объекта недвижимости, не требуется: данное правило работает лишь тогда, когда это прямо предусмотрено в федеральных законах.

   Как и в случае с регистрацией МО, момент государственной регистрации органа МСУ наступает с внесением соответствующей записи в государственный реестр. Законом установлен срок в один рабочий день для выдачи или направления заявителю документа о внесении записи в реестр. Правительство РФ устанавливает форму и содержание для такого документа, которых обязан придерживаться его составитель.

   Подвоя итог, стоит остановиться на нескольких важных аспектах, касающихся сходств и отличий правосубъектности муниципальных образований от других субъектов гражданского права:

   - возникновение правоспособности с момента государственной регистрации. Данное положение применимо ко всем юридическим лицам, хотя муниципальные образования и не являются таковыми. Это означает, что как только запись о регистарции будет внесена в реестр, так и муниципальное образование приобретет все права и обязанности, связанные, в основном, с распоряжением его имуществом, так как речь идет о гражданских правоотношениях;

   - процедура регистрации, являясь обязательной, требует предоставления документов, перечень которых установлен в федеральном законе;

   - особенностью органа МСУ является то, что его нельзя считать юридическим лицом, но при этом к нему применяется множество правил, которые характерны именно для данных субъектов гражданских прав.

   И, наконец, обращает на себя внимание многоотраслевая правосубъектность муниципальных образований: мы рассмотрели их только как субъектов гражданских прав, однако они еще являются субъектами и иных правоотношений, что дает основания говорить о комплексном подходе в их правовом регулировании.

Список литературы

   1. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/

   2. Шугрина Е.С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.

   3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 09.11.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/

   4. Л.А. Бурылова. Муниципальное образование как субъект гражданского права// https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnoe-obrazovanie-kak-subekt-grazhdanskogo-prava

   5. Бахрак Д.Н. Административное право России: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2006. С. 154.

   6. Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" от 21.07.2005 N 97-ФЗ (последняя редакция)// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54529/

   7. Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 12.

   8. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 N 7-ФЗ (последняя редакция)// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/

   9. Письмо Минфина РФ от 18.12.2006 N 14-05-13/1 "О составлении отчетности за 2006 год по форме 14"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66274/

---

Вернуться назад