Территориальная организация местного самоуправления

---

Аннотация. Статья посвящена исследованию территориальной основы местного самоуправления, в современной России. Автор рассматривает мнения авторитетных ученых по вопросу территориальной организации МСУ, также нормы действующего законодательства. В заключение делается вывод о необходимости совершенствования и постоянного развития законодательства в области местного самоуправления, несмотря на то, что на данном этапе эта задача практически решена.

   Говоря о территориальной организации местного самоуправления, важно отметить, что оно является одной из важнейших основ конституционного строя. Это отчасти обусловлено тем, что в число общих принципов, на которых базируется организация МСУ, входят принципы его территориальной организации. Основные принципы перечислены в ФЗ № 131-ФЗ[1].

   Рассматриваемый в статье вопрос до сих пор не утратил своей актуальности, по-прежнему вызывает немало дискуссий, возникающих вследствие происходящей резкой смены укоренившихся представлений, которая возникла из-за перехода от административно-территориального деления, так привычного нам, на принципиально новое территориальное устройство. В результате возникла необходимость создания и закрепления новой модели территориального государственного устройства. За последние годы важной задачей для построения государственности в России стало создание территориальной основы МСУ.

   Сейчас уже можно говорить об успешном решении многих вопросов: так, впервые за всю российскую историю, территориальная основа получила законодательное закрепление, она отвечает всем требованиям нынешнего времени. Рассматривая более детально современную систему МСУ, можно увидеть, что это – достаточно сложная система, в которую входят абсолютно различные элементы, и ведущая роль среди которых принадлежит именно территориальной организации. Однако и другие элементы такой системы не менее важны. Так, по мнению А.А. Завьялова и Э. Маркварта, «все элементы местного самоуправления – территориальную организацию, системы органов и механизмов осуществления местного самоуправления, муниципальную собственность, инфраструктуру, финансовое обеспечение – следует рассматривать не в отрыве друг от друга, а в общем контексте» [2].

   Полагаем, что следует согласиться с такой позицией. Но тут же стоит подчеркнуть, что в территорию муниципалитета входит и население, и органы местной власти, да и вся система жизнеобеспечения.

   Рассматривая понятие территориальной основы МСУ, отметим, что на сегодня четкого определения закон не содержит, вместе с тем, учеными-правоведами в научной литературе приводится множество различных формулировок данного понятия. Заслуживает внимания определение, данное Н.В. Постовым, который понимал под территориальной основой МСУ совокупность отношений, которые возникают по поводу территориального устройства и регулируются правовыми нормами [3]. Но более детальное определение дано О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым: авторы считают, что территориальные основы МСУ следует признать одним из институтов муниципального права, поскольку его нормы закрепляют и регулируют территориальную организацию МСУ. Сюда относятся состав территории и ее границы, порядок ее формирования и изменения[4].

   Вышеприведенные определения – довольно узкие, специальные. Упомянутые нами авторы – А.А. Завьялов и Э. Маркварт опираются в своих суждениях на формальную составляющую: исходя из норм 131-ФЗ, муниципальные образования в виде районов, городских и сельских поселений, образуют территориальную основу МСУ. Свою позицию авторы основывают на том, что в части 1 статьи 2 названного ФЗ территориальная основа определена в материальном смысле. Подкрепляется указанная позиция в нормах Конституции: так, частью 1 статьи 131 установлено, что при осуществлении МСУ на территориях городских, сельских иных поселений обязательно учитываются исторические и местные традиции. Законодательная база территориальной организации МСУ строится на Конституции, ФЗ, основных законах субъектов РФ.

   Перед рассматриваемым нами институтом стоит важнейшая задача: данное понятие создает единое целое из территории и муниципального образования, расположенного на ней, а также границы, в которых проживает население, и другие важные аспекты. Отметим, что вышеназванная статья Конституции говорит о том, что принятие во внимание традиций и обычаев местности – императивное требование, которое необходимо соблюдать при определении территории муниципалитета. Вполне логично, что Конституция не содержит детальную инструкцию по территориальному устройству для всех муниципалитетов страны, она и не должна этого делать. Нормы такого характера устанавливаются действующим законодательством регионального уровня. Чем же обусловлен такой подход? Прежде всего, это – необходимость приспособить выбранную модель МСУ к историческим местным традициям. Особенно важно применять такой подход на тех территориях, чье население – полиэтничное и проживает компактно, поскольку возникновению межэтнических конфликтов может способствовать факт нарушения границ проживания того или иного этноса [5].

   Довольно тесную взаимосвязь имеет территориальная организация МСУ и государства. Что касается России, то в период Российской империи в основе такой организации лежали административные принципы: национальные образования не получили распространения в указанный период.

   Что касается России современного периода, то здесь появление большинства муниципальных единиц связано с принятием Президентом РФ Указа от 26 октября 1993 г. № 1760 [6], на основе которого позже утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, а также определены территориальные единицы, где необходимо создание органов МСУ, определяются также их виды, согласно уровню, которую занимает территориальная единица.

   Учитывая происходящую постепенно демократизацию всей системы управления в государстве, необходимым стало кардинальное изменение подходов к территориальной организации государства, в связи с выделением МСУ как самостоятельной публичной власти. Как никогда ранее, остро встала потребность в том, чтобы законодательно закрепить территориальную основу МСУ, при этом сохраняя устанавливаемый на конституционном уровне государственный суверенитет РФ. Следует обратить внимание, что в сегодняшней Конституции данная задача успешно решена: она закрепляет осуществление МСУ на всей территории РФ, согласно все той же ст. 131. Таким образом, перечисленные в статье городские и сельские поселения являются территориями. Но Конституция, напомним, содержит лишь общие положения, не конкретизируя принципы территориальности МСУ: этот вопрос раскрывается в текущем законодательстве.

   Значительный вклад в развитие законодательства о территориальной организации МСУ внес закон 1995 года [7], даже несмотря на всю очевидную (как считают эксперты), недоработанность. Его значение, прежде всего, заключалось в том, что он закреплял определение категории «муниципальное образование», называя ее универсальной формой организации МСУ. Кроме того, в указанном законе значительно расширился список узаконенных МО, а также содержались общие идеи разграничения законодательной компетенции между законодательной властью федерального и регионального уровней.

   Вопросам территориальной организации МСУ посвящена глава 2 названного ФЗ: в ней раскрываются такие вопросы, как территории и границы муниципальных образований, а также их изменение и преобразование.

   Теория муниципального права несколько иначе подходит к рассмотрению данного вопроса. Видя в территориальной организации местного самоуправления самостоятельный институт муниципального права, теория по-своему классифицирует перечень вопросов, регулируемых данным институтом. К наиболее важным вопросам относятся: - создание муниципального образования; - состав территории муниципального образования; - границы муниципального образования; - изменение состава территории муниципального образования; - упразднение муниципального образования. В этой связи уместно вспомнить замечание проф. С.А. Авакьяна о том, что структура основного кодификационного акта отрасли и вся система отраслевого законодательства как раз и предопределены научно сформулированными закономерностями развития соответствующих общественных отношений и потребностями их нормативного правового регулирования. В итоге, образуется единство системы соответствующей области правовой науки и структуры отрасли права. Однако расположение правовых норм в актах законодательства может отличаться своеобразием, усмотрением авторов текста и законодателя и не всегда быть синхронным с системой отрасли права [8].

   Но некоторыми авторами высказывается критика по поводу действующей на сегодня территориальной основы МСУ. Так, Н.Л. Пешиным, в частности, высказано мнение о том, что новый закон серьёзно сужает существовавшее до его принятия многообразие форм местного самоуправления. «Территориальные пределы муниципального образования в прежнем законе (1995 года) определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение как особую территориальную единицу не могло считаться императивным, поскольку в границах нескольких городских и сельских поселений, объединённых общей территорией, могло создаваться единое муниципальное образование – объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учётом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений» [9].

   Также критиком указанного ФЗ выступает и профессор П.А. Астафичев, утверждая, что  закон дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов, подчёркивает важность разграничения понятия муниципального образования и административно-территориальной единицы [10]. А вот противоположной позиции придерживается И.П. Пономарева, считая допустимым рассмотрение муниципальных образований в качестве самоуправляющихся территорий[11]. К этому можно добавить отсутствие в ФЗ № 131-ФЗ нормативных определений сущности терминов «муниципальное образование», «границы муниципального образования» как системообразующих понятий.

   В заключение отметим, что критика действующего законодательства – стимул к его совершенствованию. Так, только лишь в одну главу 2 вышеупомянутого ФЗ с момента его принятия внесено свыше 30 изменений, а в закон в целом – примерно 80. Однако важно понимать, что вносимые в закон поправки – свидетельство объективной необходимости совершенствования законодательного регулирования всей системы общественных отношений, именуемых местным самоуправлением, в том числе его территориальной основы.

Список литературы

   1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

   2. Завьялов, А. А. Земельные отношения в системе местного самоуправления / А. А. Завьялов, Э. Маркварт. – М. : Статут, 2011.

   3. Постовой, Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы / Н. В. Постовой. – М., 2002.

   4. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. – М., 2006.

   5. Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Проспект, 2009.

   6. Указ Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 (ред. от 22.12.1993) "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (вместе с "Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы").

   7. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ (утратил силу).

   8. Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян – М.: Проспект, 2011.

   9. Пешин, Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н. Л. Пешин. – М. : Статут, 2007.

  10. Астафичев, П. А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования / П. А. Астафичев // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4.

  11. Пономарева, И. П. Муниципальные территории – основа государства / И. П. Пономарева // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12.

---

Вернуться назад