Историко-теоретические основы местного самоуправления

---

Аннотация. В статье автором исследуются исторические основы местного самоуправления, сравниваются как зарубежные, так и отечественные теории. Приводятся различные точки зрения ученых по вопросу разделения властей на местном уровне, о важности отделения местной власти от государственной, ее самостоятельности.

   Если рассматривать историю возникновения такого важного современного института общества, как местное самоуправление, то следует отметить, что данный институт – достаточно древний. Еще в древнем Риме существовали города, именуемые «муниципалитеты», которые пользовались правами самоуправления.

   Сама отрасль муниципального права развивалась с появлением МСУ, которое представляло собой одну из децентрализованных форм управления. Развивались различные концепции МСУ, появлялось и совершенствовалось законодательство в данной сфере.

   Наиболее яркие изменения претерпели муниципалитеты в 19-м веке во многих государствах Европы, а также в США и Японии, но зачатки общин и городского самоуправления появились намного раньше, во времена полисов, общин и средневековых сословий. Это позволяет говорить о том, что фундамент для реформ МСУ был заложен еще в средневековье. Но с началом Великой французской революции в странах Европы возникают новые формы организации власти в государстве, а местное самоуправление преобразовывается по-новому: он овсе больше свободно от чрезмерного контроля со стороны центра.

   В научной литературе вопросы изучения МСУ впервые были затронуты А. Токвилем, французским историком и государственным деятелем. Один из его наиболее известных трудов – «Демократия в Америке», в котором автор придает огромное значение роли общественных институтов в установлении независимости, утверждая, что народ, благодаря им, получает свободу и учится ею пользоваться[1].

   Немалую роль в теоретических разработках в области МСУ сыграла германская юридическая школа. Немецкими учеными была выдвинута теория свободной общины на основе права Франции и Бельгии. Согласно указанной теории, право общины на самостоятельное решение своих вопросов – естественно и неотчуждаемо. Это обусловлено тем, что община представляет собой догосударственную форму самоуправления, ввиду чего, государство обязано уважать право общин на его осуществление. Опираясь на основные постулаты естественного права, общинная теория несет в себе следующие начала МСУ:

   а) выборность органов;

   б) разграничение компетенций: собственные дела общины, и те, которые ей поручает государство;

   в) органы МСУ являются общинными, а не государственными;

   г) невмешательство государства в дела общин, но одновременно и государственный контроль, чтобы община не вышла за пределы совей компетенции.

   Но вышеуказанная теория существовала недолго, сменившись общественно-хозяйственной теорией. Аналогично с предыдущей теорией, в ней государство было противопоставлено общине, больше внимание уделялось свободе последней, ее праву на МСУ. Но принципиальное различие заключалось в том, что наиболее значимым аспектом был не естественный характер право общины, а хозяйственная природа деятельности органов МСУ. Согласно такой теории, самоуправление являлось ничем иным, как управление делами местного хозяйства[2]. Но данный подход встретил критику среди ученых: в ней территориальные единицы никак не были разграничены от иных субъектов: благотворительных организаций, частных компаний и т.д. Однако разница здесь довольно видимая: принадлежность субъекта (гражданина) к определенной территории связана с его местом проживания, тогда как выйти из какого-либо объединения лицо может по своей воле.

   Критика вышеуказанной теории способствовала развитию новой – государственной теории самоуправления, основателями которой являлись Л. Штейн и Р. Гнейст[3]. Ученые полагали, что МСУ является одной из форм местного государственного управления, так как государство предоставляет местной власти все ее полномочия. Но отличительной особенностью МСУ от управления централизованного являются его субъекты: при местном самоуправлении управленцами являются лица из числа населения, которое заинтересовано напрямую в решении местных вопросов, а государственную власть осуществляют специально назначаемые (избираемые) лица.

   Говоря о российском опыте становления МСУ, отметим, что больше всего сторонников, как у общественной, так и у государственной теории было в 19-м веке, в период проведения земской и городской реформ. Основные идеи концепции первой из названных теорий в российском праве принадлежат В.Н. Лешкову и А.И. Васильчикову. Так, В.Н. Лешковым были взяты за основу идеи самобытности отечественной общины, так как община в Росси имела неотъемлемые права[4]. Исследователь рьяно отстаивал идею независимости местной власти от государства. Что касается позиции А.И. Васильчикова, то он противопоставил МСУ государственному порядку, считая последний слишком бюрократическим. Автор придерживался мнения о чуждости МСУ политике, так как у него другая, особая цель и сфера деятельности.

   Немалый вклад в формирование государственной теории МСУ внесли известные дореволюционные ученые-юристы – Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский.

   МСУ определялось Н.И. Лазаревским как система государственного управления, которое является децентрализованным. Причем действенность децентрализации в такой модели подкреплена наличием  юридических гарантий, задача которых – охрана самостоятельности МСУ, а также обеспечение его взаимосвязи с населением определенной местности[5].

   Но как же выглядит МСУ в трактовке современных зарубежных исследователей? Во многих источниках МСУ предстает перед нами в качестве децентрализованной формы управления со стороны государства, только на местах. Причем децентрализованность – довольно относительна. По мнению ученых из Финляндии, МСУ тесно связано с государственной организацией, однако также они полагают, что единого мнения о понимании положения МСУ в государстве правовой теорией так и не выработано. По мнению одних, самоуправление коммун возможно только на основании законодательного разрешения со стороны государства, что лишает коммуны суверенитета на своей же территории. Как считают другие, коммуна должна иметь равные права с государством, а их существование – независимым друг от друга. Очевидно, что традиции, сложившиеся в сфере МСУ, гораздо древнее, чем традиции государства, ввиду чего можно судить о нецелесообразности и нелогичности суждения о том, что государство дает право муниципалитетам на управление «сверху».

   Но вышеперечисленные теории – далеко не полный перечень существующих в современном мире. Заслуживает внимания, на наш взгляд, теория дуализма МСУ. Ее суть в том, что деятельность муниципалитетов носит двойственный характер: с одной стороны, полная самостоятельность в решении местных вопросов, а с другой – исполнение некоторых функций государства.

   Еще одной из наиболее интересных теорий является теория социального обслуживания, идея которой заключается в том, что перед муниципалитетами ставится задача обслуживать население, проживающее на его территории: жителям предоставляются различного рода социальные услуги. Цель деятельности муниципальных властей, согласно данной теории – в обеспечении и поддержании благосостояния коммуны.

   Если мы возьмем современные идейные основы МСУ, то следует обратить внимание на Конституцию РФ, поскольку в ней закреплены все основы и правовой статус органов местной власти, а также их деятельности. Конституция закрепляет МСУ как одну из форм власти народа, где подчеркивается самостоятельность такой власти, ее независимость от государства, право на решение собственных задач в интересах местного населения. Конституция не относит МСУ к системе органов государства.

   Важнейшим направлением развития системы МСУ стали дискуссии в вопросе разделения властей на местном уровне. Отметим, что данная проблема приобрела свою актуальность более столетия назад. Ключевым моментом стало выступление на обсуждении проекта Городового положения в 1869 году А.Е. Тимашева, который раскритиковал норму о том, сто городской глава совмещает полномочия, являясь одновременно председателем думы и управы[6]. Общественный деятель усмотрел в этом грубейшее нарушение принципа разделения властей, как основной идеи МСУ. Но тогда вышеуказанная позиция не встретила откликов среди членов Госсовета.

   Ряд положения Закона определяют ограничение самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией РФ, в частности в сфере организации осуществления полномочий представительного органа. Так, согласно ч. 5 ст. 40: «Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат»[8].

   Данное ограничение было вызвано спецификой работы представительного органа, в частности, осуществление правотворческой деятельности во время заседаний (сессий), фактором экономии средств муниципальных бюджетов и близости к народу, в условиях осуществления депутатских полномочий без отрыва от основной трудовой деятельности и коллектива.

   Однако необходимо отметить, что реализация на практике указанной статьи закона фактически привела к устранению из предвыборной кампании феномена «независимого», народного кандидата, выдвинутого реальной инициативной группой избирателей[9]. В результате этого вся борьба за депутатские мандаты в представительном органе муниципального образования стала происходить, в основном, между представителями бизнеса и кандидатами от политических партий. В условиях очевидного превосходства правящей партии, обеспеченного, в том числе и инструментами «административного ресурса» формируются факторы развития авторитарных тенденций местной власти.

   Сторонники указанной нормы федерального закона обращают внимание на российский исторический опыт. Действительно, в дореволюционной России, в соответствии с городской реформой императора Александра II, гласные городской думы и члены управы работали безвозмездно, поскольку их труд рассматривался как почетная обязанность, возложенная обществом, с их добровольного согласия. С согласия городской думы допускалось назначение жалования, из средств местного бюджета, городскому голове и его помощнику. Однако отсутствие законодательно установленной системы оплаты труда гласных городских дум и членов городских управ в 1870-1892 гг., являлось одним из факторов, определивших проблему абсентеизма избирателей, рост должностных злоупотреблений и коррупции.

   В заключение отметим, что учет исторического опыта реформ в области местного самоуправления крайне важен, поскольку способствует совершенствованию действующего законодательства, нормы которого направлены на повышение эффективности взаимодействия муниципальной власти с институтами гражданского общества, обеспечения более полной реализации конституционных прав и гарантий избирателей в вопросах местного самоуправления.  

Список литературы

   1. Еникеева Д. Р. К вопросу о концепциях (теориях) местного самоуправления // Юридическая наука. – 2011. – № 3. – С. 24–27.

   2. Кононенко Е. В. К вопросу о местном самоуправлении: исторические этапы становления // Историческая и социально-образовательная мысль. – 2010. – № 2. – С. 34-37.

   3. Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. - СПб.: Тип. Б. М. Вольфа, 1907. - 870 с.

   4. Гессен М. В. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского государственного права. - СПб., 1912. - С. 63-74.

   5. Головачев А. А. Десять лет реформ 1861-1871. - СПб.: Типогр. Ф. С. Сущинского, 1872. - С. 243.

   6. Локшина К. Н. Традиции изучения основных концепций местного самоуправления в зарубежных странах // Вестник Московского государственного гуманитарного университета им. М. А. Шолохова. История и политология. – 2012. – № 1. – С. 83–90.

   7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 23.05.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

   8. Кускашев Д.В. Проблемы реформирования местного самоуправления в России: ретроспективный анализ.- Евразийский юридический журнал. № 4 (131) 2019.-119 с.

   9. Дементьев А. Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 4. – С. 18–24.

---

Вернуться назад