Формы контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления

Аннотация. Автор статьи затрагивает вопросы, касающиеся реализации контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Исследуются мнения ученых по рассматриваемой теме, нормы законодательства, а также делается вывод о необходимости формирования специализированных органов, которые бы осуществляли контрольные функции за деятельностью муниципалитетов в различных сферах, в том числе, финансовой.

   На современном этапе развития общества и государства в России важное значение приобрели такие вопросы, как надзор и контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. Сложно себе представить эффективность власти, управления, и тем более –демократии, если над ними не существует никакого контроля. То же самое можно сказать и о местном самоуправлении.

   Четкий, организованный и слаженный контроль способен пресечь злоупотребление правом, а также обеспечить исполнение законов и муниципальных нормативных актов.

   Как со стороны ученых-теоретиков, так и со стороны практиков-правоприменителей, проявляется пристальное внимание к проблеме организации контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Исследованиями в данной области более детально занимались такие авторы, как Е.С. Шугрина, Е.А. Незнамова, Н.Н. Черногор и др. Основная форма контроля по-прежнему – контроль со стороны государственных органов. Закрепляемая в Конституции норма о том, что органы местного самоуправления являются самостоятельными в пределах их полномочий, не входя в систему государственной власти, вовсе не свидетельствует о том, что местные власти полностью автономны и бесконтрольны. На наш взгляд, утверждение Е.С. Шугриной о невозможности существования муниципалитетов полностью независимо от государства, вполне обоснованно и логично, поскольку местные органы все равно находятся на территории государства (а иначе и быть не может) и руководствуются в своей деятельности издаваемыми государством законами. Вся деятельность местных властей осуществляется согласно закону, в рамках единой политики государства [1].

   Государство призвано осуществлять внешний контроль за деятельностью органов местной власти, который может осуществляться в следующих формах: в форме административного контроля, судебного контроля,  а также прокурорского надзора. Какие же цели ставит перед собой государственный контроль? Прежде всего, это – обеспечение законности, при соблюдении интересов государства. Другая цель такого контроля – обеспечение гарантий прав самих органов местного самоуправления. Важнейшим направлением деятельности, реализуемым в рассматриваемой нами сфере, выступает проведение административного контроля законности правовых актов, издаваемых муниципалитетами. Такой контроль осуществляют органы юстиции, например, регистрируя уставы муниципальных образований. Часто в процессе такой деятельности выявляются существенные проблемы в муниципальном правотворчестве: это прямо указывает на множество нарушений федерального и регионального законодательства[1]. Если подобные нарушения будут выявлены органом юстиции, то в государственной регистрации устава будет отказано. Такое положение дел влечет за собой необходимость внесения представительными органами корректив в них.

   Немаловажную роль отводят также прокурорскому надзору, который осуществляется органами прокуратуры за законностью издаваемых местными органами власти правовых актов. Данный вид контроля способствует устранению нарушений, которые были допущены со стороны местного самоуправления. Кроме того, он призван предотвратить негативные последствия применения таких незаконных актов. Год от года число правовых актов, которые были оспорены органами прокуратуры, неуклонно растет. Крайне важным аспектом является также финансовая сфера деятельности муниципальных образований. Статья 31 Бюджетного кодекса РФ[2] закрепляет основополагающий финансовый принцип – принцип самостоятельности местных бюджетов: это означает, что органы местной власти полностью ответственны за бюджет своего муниципального образования – они формируют, утверждают, исполняют данные бюджеты, устанавливают местные налоги и сборы. Но обязательным, по нашему мнению, является проведение проверок с целью выявления и устранения нарушений. Финансовыми контролирующими органами в РФ являются: Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации и др. А Бюджетный кодекс РФ в главе 26 регламентирует порядок проведения государственного и муниципального финансового контроля.

   Но каким же образом государство контролирует вверенные местным бюджетам средства? В Конституции РФ ч. 2. ст. 132[3] закреплены основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления. Суть данной нормы заключается в том, что закон может наделять местные органы власти некоторыми государственными полномочиями, и если для осуществления таких полномочий необходимы соответствующие материальные средства, то они могут быть переданы органам местного самоуправления с этой целью. Но следует обратить внимание на то, что такие полномочия не реализуются местными органами бесконтрольно: государство контролирует их реализацию.

   Но нельзя упускать и такой важный момент, что контроль со стороны государства за деятельностью местных органов власти не является тотальным – он ограничен. Ограничения государственного контроля закрепляет в виде принципов такой международный документ, как Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года ETS № 122[4]. Приведем некоторые положения, касающиеся рассматриваемого вопроса о контроле. Так, в ст. 8 указанной Хартии говорится о том, что:

    - случаи, в которых государство вправе осуществлять административный контроль за органами местного самоуправления, могут быть установлены только в Конституции или ином законе;

    - цель такого контроля, прежде всего, заключается в том, чтобы обеспечить соблюдение принципа законности и других конституционных принципов. Но также функцией административного контроля может выступать контроль за тем, насколько целесообразны решения и действия местных властей, при выполнении возложенных на них задач;

    - важно соблюдать баланс: т.е., степень вмешательства государства в деятельность местных властей должна быть соизмерима с значимостью интересов, которые государство намерено защитить.

   Ревизии, проверки и надзор можно отнести к основным формам осуществления финансового контроля. Если в сфере управления местным бюджетом будут усмотрены серьезные нарушения, то государство может принять для их устранения решительные меры. В качестве примера можно назвать статью 75 Закона о МСУ, в которой говорится о возможности введения в муниципальном образовании временной финансовой  администрации. Такая администрация может быть введена на срок 1 год. Отметим, что вышеприведенный перечень форм государственного контроля за деятельностью муниципалитетов не является исчерпывающим. Более того, полагаем, что другими субъектами (кроме государства) также возможно осуществление эффективного контроля: по этой причине стоит отдельно назвать и иные виды контроля – муниципальный и общественный.

   По мнению Е.А. Незнамовой, муниципальный контроль является внутренним, так как осуществляется органами и должностными лицами муниципальной власти внутри системы местного самоуправления[6]. Органом, призванным осуществлять такой контроль, является представительный орган муниципального образования. А п. 9 ч. 10 ст. 35 Закона о МСУ к компетенции данного органа  отнесены контролирующие функции в отношении исполнения местными органами власти их полномочий в вопросах местного значения. Однако, обратим внимание на то обстоятельство, что такой орган, несмотря на формальное закрепление в законе за ним таких полномочий, не всегда может из реализовать на практике. По нашему мнению, для эффективной работы реального механизма внутреннего контроля важно не только формальное закрепление самой процедуры осуществления контроля: здесь требуется комплексное решение данной проблемы. Немаловажное внимание стоит обратить на обучение и подготовку депутатов данного контролирующего органа, на финансовое обеспечение его деятельности.

   Учитывая вышеизложенное, стоит обратить внимание на норму ст. 38 Закона о МСУ, которая уже реализуется на практике. Особенность данной нормы в том, что она предусматривает создание самостоятельного органа контроля в системе местного самоуправления – например, таким органом может стать ревизионная комиссия, контрольно-счетная палата. Указанные органы могут быть созданы с целью контроля за исполнением бюджета муниципального образования. Кроме того, контролю подлежат также се действия, осуществляемые с местным бюджетом: его подготовка, рассмотрение проекта, отчет об исполнении. В обязанности такого контролирующего органа также должен входить контроль за деятельностью, связанной с распоряжением муниципальной собственностью. Важно обеспечить прозрачность и открытость в деятельности местных органов власти: с их стороны в контролирующий орган должна предоставляться по требованию вся необходимая информация, документы, результаты проверок (последние должны обязательно публиковаться). Но по каким-либо причинам (объективным или субъективным), со стороны муниципальных образований отсутствует инициатива по закреплению в уставах наличие контролирующего органа. В основном, главы муниципалитетов ссылаются на финансовые трудности, которые могут возникнуть в связи с содержанием аппарата контролирующего органа. Но есть и иные причины, например – достаточное или даже избыточное количество контрольных механизмов. Основным назначением института местного самоуправления в России является обеспечение и гарантия прав и свобод граждан и  муниципальных образований на местном уровне. Одним из решающих факторов, определяющих степень эффективности вех проводимых местных мероприятий, является участие населения, его заинтересованность. Данный вопрос не теряет своей актуальности на сегодняшний день: открытым остается и вопрос о формах такого контроля. Как считает Е.А. Незнамова, в качестве таковых могут выступать: правотворчество граждан, голосование по отзыву депутата, органа местного самоуправления; проведение публичных слушаний, собраний, конференций, опросы граждан, и пр.

   Подводя итоги краткому исследованию особенностей контроля деятельности местного самоуправления, отметим, что в современных условиях эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от его правовой самостоятельности, основы которой заложены в Конституции РФ, но и от возможности контроля данной деятельности государственной властью и гражданами. Анализ законодательства показывает, что вышеперечисленные формы и способы административного государственного контроля наряду с судебным контролем и прокурорским надзором способны обеспечить действенность и эффективность всей системы местного самоуправления.

Список литературы

   1. Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. — М., 2007. С. 41.

   2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2019).

   3. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).

   4. Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985).

   5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

   6. Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее.—  М., 2009. С. 177.